Обеспечение глобальной энергетической безопасности является одним из основных системных вызовов, с которыми столкнулась современная энергетика. Одновременно энергетическая безопасность, понимаемая, прежде всего как надёжное и бесперебойное снабжение потребителей топливом и энергией в необходимых объёмах и требуемого качества по экономически приемлемым ценам, является и важнейшей составной частью всей энергетической политики. Значение этого вызова для человечества особо возросло с развёртыванием процессов глобализации и либерализации мировой экономики и энергетики.
Становление понятия энергетическая безопасность и мер по её обеспечению1
В самом общем виде проблема энергетической безопасности предопределена неравномерным размещением по территории Земли природных топливно-энергетических ресурсов и территориальным несовпадением основных энергопотребляющих и энергопроизводящих стран и регионов в конкретных социально-экономических условиях развития человечества. Именно отсюда вытекает дефицитность той или иной страны (территории) по топливу и энергии и её зависимость от стран или регионов, экспортирующих энергоресурсы.
Впервые проблема энергетической безопасности (энергетического благополучия) со всей остротой была осознана в промышленно развитых странах с рыночной экономикой в 1973−1974 гг., когда в результате ближневосточного кризиса начала реализовываться тенденция к резкому сокращению экспорта нефти из этого региона в промышленно развитые страны при одновременном быстром росте цен на нефть. В условиях существенной, а для некоторых стран критической, зависимости энерго- и особенно нефтеснабжения от импорта нефти это привело к крупнейшему энергетическому кризису[2].
Благодаря мерам, принятым на государственном и межгосударственном уровне, а также на уровне корпораций и бизнеса в целом эта проблема временно была разрешена.
Основными среди принятых в то время мер стали:
- координация энергетической политики, в том числе в рамках специально созданного для этих целей Международного энергетического агентства (МЭА);
- активная энергосберегающая политика в странах-потребителях энергоресурсов;
- широкое вовлечение в энергобаланс собственных, альтернативных импортной нефти энергоресурсов;
- принятие в ряде стран государственных программ по поддержке исследований в области возобновляемых источников энергии, а также активизация использования национальных энергоресурсов.
В числе последних особо следует отметить развитие атомной энергетики, добычу нефти на Аляске и на шельфе Северного моря, использование возобновляемых энергоресурсов, а также государственную поддержку в ряде стран угольной промышленности [6].
К числу мер, призванных укрепить энергетическую безопасность, относилась и диверсификация импорта углеводородного сырья за счёт других экспортёров − Мексики, СССР, Африки, Юго-Восточной Азии, а также создание стратегических запасов (резервов) нефти.
В 1970-е годы сформировалось классическое определение энергетической безопасности, данное Мировым энергетическим советом (МИРЭС): энергетическая безопасность – это уверенность, что энергия будет иметься в распоряжении в том количестве и того качества, которое требуется при данных экономических условиях [7].
В 80-е годы ХХ века основной центр исследований в области энергетической безопасности сместился от МИРЭС к МЭА. Уже в 1985 г. МЭА издаёт работу по технологической политике в области энергетики [8], в которой энергетическая безопасность определяется как «достаточные объёмы поставки энергии по разумным ценам».
Позднее этот тезис был развит Европейской Комиссией [9], которая, однако, основной упор в обеспечении энергетической безопасности видела именно в создании стратегических резервов нефти. Однако и определение МЭА, и определение Европейской Комиссии было достаточно сложно применить на практике. Что такое – «достаточная» поставка? Что является «существенными потребностями»? Подобных вопросов возникало предостаточно[3].
Одновременно среди западных специалистов происходит активная дискуссия и по вопросу «разумных» цен. Критерий «разумная цена» или «разумная стоимость» требует подробных разъяснений. Примечательно, что в документе «Наши совместные цели», одобренном министрами стран-членов МЭА на конференции 4 июня 1993 г. в Париже, разумная стоимость определялась как цена свободных операций рыночных сил, которые произвели бы «достаточные поставки», которые были бы доступны по этой цене [11].
Тем не менее, до середины 90-х годов ни само понятие «энергетическая безопасность», ни соответствующий термин так и не получили официального признания.
На рубеже XX и XXI веков во взглядах ведущих зарубежных специалистов и исследовательских центров на проблему энергетической безопасности произошли серьёзные изменения[4], обусловленные тем, что:
- снизилась политизированность проблемы, связанная с глобальным противостоянием двух систем (капиталистической и социалистической);
- появился новый фактор – международный терроризм;
- изменилась энергетическая политика ведущих развитых стран. В условиях превышения предложения энергоресурсов над их спросом и относительно низких цен на топливо и энергию проблема повышения энергоэффективности на многие годы отошла на второй план;
- снизилась дисциплина выполнения принимаемых решений странами-членами ОПЕК.
В этих условиях понятие «энергетическая безопасность» в развитых странах – импортёрах энергоресурсов стало всё чаще связываться не столько с политикой всесторонней защиты национальной экономики от возможных перебоев в поставках топлива и энергии, сколько с гарантиями получения их из зарубежных источников в обмен на предоставление экспортёрам доступа на свои энергетические рынки. Иными словами, усилилось понимание того, что решение проблемы энергетической безопасности находится на путях экономического сотрудничества.
Важным этапом в развитии понятия энергетическая безопасность стало Консультативное совещание «Россия – Европа: Стратегия энергетической безопасности», организованное в Москве 6-7 июня 1995 г. Советом безопасности РФ по инициативе МИРЭС и Московского международного энергетического клуба.
Во-первых, на нём был выработан девиз на будущее – «Безопасность через партнёрство»: предотвратить негативное влияние роста зависимости национального энергоснабжения от импорта энергетических ресурсов на уровень энергетической безопасности можно путём перехода от торговли энергоресурсами к сотрудничеству в энергообеспечении на основе взаимного доверия, взаимного интереса и твёрдой политической воли.
Во-вторых, участники совещания были единодушны во мнении о том, что стабильность энергообеспечения и, следовательно, энергетическая безопасность всего европейского континента как в настоящее время, так и особенно в перспективе во многом будет определяться стабильностью и эффективностью финансирования, а также возможностью дальнейшего развития и совершенствования российского ТЭК и темпами перевода экономики России на энергосберегающий путь развития.
И, наконец, на Совещании было высказано предложение о создании постоянно действующего консультативного органа по координации политики, направленной на повышение энергетической безопасности на Европейском континенте. Предметами рассмотрения этого консультативного органа, состоящего из представителей высокого уровня заинтересованных государств, могли бы стать создание межгосударственных газо- и электротранспортных магистралей, обеспечение их живучести, прогнозирование и проведение согласованной политики, дальнейшая разработка концепции европейской энергетической безопасности. Такой орган мог бы функционировать при Комитете по энергии ЕЭК ООН, либо при МЭА, при условии решения вопроса о равноправном участии в этом органе стран – не членов МЭА [14][5].
Отметим также, что много внимания вопросам энергетической безопасности уделялось до 2010 г. и в ходе саммитов G7/G8. Однако, подтверждая приверженность уже устоявшимся взглядам на эту проблему, лидеры этих ведущих государств мира основное внимание уделяли росту цен на нефть, призывая нефтедобывающие страны «обеспечить транспарентный и стабильный инвестиционный климат, благоприятствующий расширению мощностей по добыче» [4,5].
Энергетическая безопасность: новые условия, новые подходы
Особую актуальность проблеме обеспечения энергетической безопасности придают новые вызовы, с которыми столкнулось человечество в начале XXI века (рис. 1). Эти системные вызовы верхнего уровня (носящие, как правило, одновременно геополитический, ресурсный, макроэкономический, экологический, технологический и социальный характер), являются, на наш взгляд, объективным отражением того, что мир стоит на пороге глобального системного кризиса, на пороге глобальных энергетических изменений и смены не только технологических, но и цивилизационных укладов.
Об основных тенденциях, определяющих будущее глобальной энергетики, а также факторах, генерирующих нестабильность, мы уже писали в журнале Neftegaz.RU (№11, 2014 г.) Покажем их ещё раз (рис. 2.). В этих условиях задача обеспечения устойчивого роста мировой экономики и благосостояния населения приобретает особое звучание. А ключевым элементом решения этой задачи как раз и являются надёжные поставки энергоресурсов в районы их потребления, обеспечение энергетической безопасности в целом.
Под воздействием глобализации и изменений социально-политической ситуации в мире во взглядах экспертов МЭА происходит своеобразная эволюция самого понятия «энергетическая безопасность». Как отмечается в World Energy Outlook 2009, озабоченности, касающиеся энергетической безопасности, определяемой как доступ к адекватному, посильному и надёжному снабжению энергией, возникают время от времени, внося изменения в международную энергетическую систему и новое понимание рисков и возможной цены нарушения энергоснабжения. Таким образом, по мнению МЭА, проблема энергетической безопасности состоит не в отсутствии энергоресурсов, а в обеспечении доступа к этим ресурсам. Соответственно, из этого вытекает обострение мировой конкуренции за права и условия этого доступа.
Причём, если в 70-80-х гг. ХХ века внимание было сфокусировано на нефти и на рисках, связанных со сверхзависимостью от её импорта, то в настоящее время озабоченность энергетической безопасностью распространяется и на газ, международная торговля которым постоянно растёт, а также на надёжность снабжения электроэнергией. Более того, речь идёт уже не только о снижении зависимости от одного продавца (экспортёра) газа, но и от одного способа его доставки.
Причин изменениям подхода к энергетической безопасности несколько: это политическая нестабильность в отдельных регионах планеты, отсутствие общепризнанных регулирующих международно-правовых механизмов, несовершенство инфраструктуры и однобокость географии трубопроводных маршрутов при недостаточно развитой системе морских перевозок природного газа. Причём, сегодня проблемы национальной, региональной, мировой энергетической безопасности становятся сложнее: ужесточается конкуренция за доступ к энергетическим ресурсам, усиливается государственное регулирование и контроль как на энергетических рынках, так и на маршрутах транспортировки энергоносителей.
Ситуация с энергетической безопасностью в Евразии
В полной мере сказанное относится и к Евразии. Евразия – крупнейший материк на Земле, колыбель многих народов и цивилизаций, место зарождения и триумфа целого ряда великих империй. Однако, как отмечается в одном из аналитических докладов Международного клуба «Валдай», в XXI веке Евразия не является целостным политико-экономическим образованием, она «разрывается» между Европой и Азией, не имеет собственной идентичности и воспринимается извне как пространство конкуренции великих держав [15]. Как в своё время отметил Збигнев Бжезинский, Евразия является "шахматной доской", на которой продолжается борьба за мировое господство, и такая борьба затрагивает геостратегию — стратегическое управление геополитическими интересами [16].
И хотя эту борьбу в современных условиях возглавляет не евразийское государство, Евразия сохраняет своё геополитическое значение. Не только её западная часть – Европа – остаётся местом сосредоточения значительной части мировой политической и экономической мощи, но и её восточная часть — Азия — в последнее время стала жизненно важным центром экономического развития и растущего политического влияния.
А между ними – вернее, частично в Европе, частично в Азии, – простирается Россия, которая является третьим в мире (после Китая и США) крупнейшим производителем энергоресурсов и четвёртым их крупнейшим потребителем (после Китая, США и Европейского Союза) [17,18]. Россия обеспечивает 10% мирового производства и 5% мирового потребления энергоресурсов и занимает первое место по экспорту газа, второе место – по экспорту нефти и третье – по экспорту угля, являясь абсолютным лидером по экспорту энергоресурсов, покрывая 16% мировой межрегиональной торговли энергией. Но Россия не только ведущая энергетическая держава на евразийском континенте. Не менее важна её роль в качестве транспортного энергетического моста между Востоком и Западом. Охватывая огромную часть евразийского континента и соседствуя с Южной Азией, Россия может стать прочным логистическим звеном между странами и регионами, насыщенными энергетическими ресурсами[6].
В новых геополитических реалиях, которые начали складываться в мире в последние годы, вектор энергетических взаимоотношений России практически по всем направлениям стали определять так называемые геополитические факторы (и, прежде всего, факторы «большой политики»). Под их воздействием формируется новая архитектура мировой экономики и международных отношений, начинается возврат к политике баланса сил и силового давления, а на пути международного энергетического сотрудничества возникают многочисленные барьеры (рис. 3).
«Цветные революции» и локальные войны, государственные перевороты и различные экономические и политические санкции формируют «лицо» современного энергетического мира, определяют состояние региональных и глобальных энергетических рынков и судьбу крупнейших энергетических проектов. Причём развитие техники, технологий, в том числе информационных, дополнило и усилило возможности и действенность подобных политических и геополитических факторов. И энергетика в очередной раз стала заложником политики: политических амбиций, ложных целей и конъюнктурных решений. Но в таких условиях энергетике будет всё труднее и труднее выполнять свою основную задачу – бесперебойно, надёжно и эффективно обеспечивать потребителей топливом и энергией.
При этом огромное значение энергоресурсов в мировой политике вызывает обострение как скрытого, так и открытого противоборства между ведущими державами за контроль над ними. И на пространстве Евразии все эти процессы не только имеют место, но и стремительно развиваются.
Тем не менее, мы исходим из того, что и в новых геополитических условиях взаимовыгодное энергетическое сотрудничество остаётся магистральным путём решения проблем экономического развития и обеспечения энергетической безопасности как отдельных стран и регионов, так и во всемирном измерении. И особую роль в этих процессах играет сотрудничество между глобальными игроками, такими как Китай, Соединённые Штаты, Евросоюз, Россия, Индия, Бразилия и другими.
Конечно же, различия между странами, культурами, мировоззренческими позициями были и остаются. Но задача не в том, чтобы их педалировать, доводя ситуацию до абсурда. Задача, образно говоря, в том, чтобы, принимая как объективную реальность различия во вкусах и способностях владельцев обставить по своему усмотрению собственные квартиры в мировом доме, добиваться развития и благополучия всего дома и всей прилегающей к нему территории [20].
Естественно, что в полной мере все происходящие в мире изменения затронули и Евразию. Именно сюда перемещается центр мирового развития, именно здесь сосредоточена основная часть (порядка 70%) населения нашей планеты. Евразия в настоящее время вступает в новый период своего энергетического развития. Соответственно, как отметил Министр энергетики России Александр Новак 13 апреля этого года на конференции в Берлине, организованной Дискуссионным клубом «Валдай», на повестке дня стоит вопрос формирования новой конфигурации энергетической безопасности, нового баланса интересов производителей и потребителей, обеспечивающего справедливое распределение рисков и устойчивость долгосрочных инвестиционных процессов [21].
Однако в настоящее время в разных частях Евразии проблема энергетической безопасности понимается и трактуется по-разному. И отличия эти вызваны не только тем, что по отношению к энергетическим ресурсам одни страны выступают как их экспортёры, а другие – как импортёры. На характер понимания проблемы влияет множество факторов, в том числе и то, что в современных условиях понятие «энергетическая безопасность» существенно расширилось и включает в себя безопасность в политической, экологической и инфраструктурной областях, и даже проблемы терроризма и изменений климата, являясь своеобразным «общественным благом» [22,23].
В западной части Евразии, в развитых странах – импортёрах энергоресурсов, под энергетической безопасностью, как было отмечено выше, понимают, прежде всего, бесперебойные и устойчивые поставки энергоресурсов для нужд их экономик.
При этом с точки зрения общих концептуальных подходов американские и европейские взгляды на энергетическую безопасность похожи. В американских и европейских документах формулируется амбициозная задача кардинального сокращения зависимости от углеводородов и построения в долгосрочной перспективе безуглеводородной экономики. На среднесрочную перспективу ставится решение следующих задач: расширять доступ к углеводородам и географию их поставок; способствовать увеличению добычи углеводородов и выводу на рынок максимального их количества; распространять в мире энергосберегающие технологии. Исходная посылка американских и европейских политиков – снизить зависимость от поставщиков углеводородов и иметь широкую географию поставок [22].
Страны Евросоюза основными угрозами своей энергетической безопасности традиционно считали значительную зависимость от импорта энергоресурсов, а также высокие цены на нефть и их колебания. Соответственно, необходимыми условиями обеспечения энергобезопасности назывались "предсказуемые и стабильные [политические] режимы [в странах-экспортёрах энергоресурсов], устойчивая и понятная система налогообложения", отсутствие "несправедливых административных барьеров". Из подобного понимания вытекали и меры обеспечения безопасности: открыть рынки ресурсных стран для инвестиций, снять любые ограничения на экспорт энергоресурсов, предоставить полную информацию о запасах нефти, сделать прозрачным процесс управления государственными доходами от продажи энергоресурсов [4]. Одновременно продолжился процесс осознания того, что решение проблемы энергетической безопасности находится на путях экономического сотрудничества. В этой связи уместно привести слова бывшего председателя Европейской комиссии Жозе-Мануэль Баррозу, сказанные им в июле 2006 года: «Энергетическая безопасность – это всемирная проблема, которая требует глобального решения» [24]. В том же году Даниел Ергин (Daniel Yergin) отмечал: «Реальная энергетическая безопасность требует отказаться от несбыточной мечты об энергетической независимости и примириться с взаимозависимостью» [25].
В целом же в течение последних 20 лет основными направлениями стратегии энергобезопасности ЕС были развитие внутреннего энергетического рынка и рост энергоэффективности, увеличение национального производства возобновляемых видов энергии и диверсификация поставок энергоносителей.
Однако уже после «первой российско-украинской газовой войны» (2006 г.), основной угрозой энергетической безопасности ЕС всё больше и больше стала считаться зависимость от поставок российских энергоресурсов, особенно природного газа. Как отмечает зам. Директора ИНИИ РАГС, д.э.н., проф. О.А. Бучнев, анализируя последствия прерывания поставок российского газа в страны Европы из-за «газовых войн» с Украиной и Белоруссией, которые нанесли ощутимый ущерб имиджу России как надёжному поставщику энергоносителей, для аналитиков ЕС факт, что все газопроводы РФ идут на Запад, был аксиомой[7]. Газовый конфликт, в результате которого страны Европы ощутили энергетическую беспомощность, стали поводом к переосмысливанию ситуации. От прекращения поставок газа экономические и политические потери несёт не только РФ: такие действия, в случае их повторения, поставят под угрозу имидж правительств стран ЕС. Население этих стран, привыкшее к определённым стандартам жизни, проявило антироссийские настроения, побудило искать иные способы обеспечения энергобезопасности [26].
После же прошлогоднего кризиса на Украине и нового витка напряжённости в отношениях с Россией тезис о необходимости диверсификации поставок газа и снижения зависимости от России зазвучал с новой силой. Причём речь уже идёт о трёх стратегиях диверсификации: диверсификации импортных источников природного газа, диверсификации маршрутов поставок природного газа и диверсификации источников энергоресурсов как таковых [27]. В развитие тезиса о диверсификации была выдвинута и идея создания Энергетического союза ЕС, подразумевающего, что его члены (страны ЕС) будут вести переговоры с поставщиками энергии единым блоком [27-30][8]. Кстати, эти инициативы Евросоюза о создание странами-потребителями института Единого закупщика газа и о согласовании покупателями контрактов на покупку газа с Еврокомиссией Министр энергетики РФ А. Новак назвал «откровенно антирыночными» [21].
На развитие процесса осознания того, что решение проблемы энергетической безопасности находится на путях экономического сотрудничества, большое воздействие оказал Энергетический диалог Российская Федерация – Европейский Союз[9], который с первых же дней стал важным инструментом обеспечения энергобезопасности на европейском континенте при соблюдении жизненно важных интересов как потребителей энергоресурсов (стран ЕС), так и их производителей и экспортёров (России), хотя непосредственно термин «энергетическая безопасность» в ходе совместных работ на первом этапе Энергодиалога и не использовался [4,32].
Однако все последние годы работа Энергетического диалога проходила в достаточно сложных условиях, поскольку уже к середине первого десятилетия 2000-х гг. в позиции ЕС по вопросам обеспечения энергетической безопасности чётко обозначилась двойственность и непоследовательность подхода к России[10]. С одной стороны, Европейский Союз критиковал Россию за её неспособность полностью удовлетворить растущий спрос на топливо и энергию в Европе, но с другой – всё больше и больше стремился ограничить доступ российских энергоносителей на европейский рынок. Более того, в последнее десятилетие, исходя из своего понимания возможностей обеспечения энергетической безопасности, ЕС направил свои усилия на поиск альтернативных внешних источников поставок энергоресурсов и диверсификацию их маршрутов. Российская Федерация также приняла ряд мер по диверсификации направлений поставок своих энергоресурсов.
В восточной части Евразии картина с энергобезопасностью неоднородна. Так, страны-члены ОЭСР (в частности, Р. Корея и Япония) в основном трактуют проблемы энергобезопасности и меры по её обеспечению таким же образом, как ЕС и США. В частности, здесь также растёт понимание того, что глобальной угрозой энергетической безопасности является чрезмерное потребление энергоёмких материальных благ, ведущее к необоснованному росту спроса на энергоресурсы. Однако в качестве основного энергоресурса, который может обеспечить их энергонезависимость, в Корее и Японии рассматриваются не возобновляемые источники энергии, а газогидраты (рис. 4, 5)[11].
Развивающимся странам Азии – потребителям энергоресурсов, особенно самым бедным, необходим доступ к относительно дешёвой энергии, нужна уверенность в том, что добыча нефти и газа в мире будет расти, и они смогут всегда приобретать их в необходимых количествах. Более того, для тех из них, которые вступили в фазу догоняющего развития, в первую очередь для Китая и Индии, дефицит энергоресурсов может перечеркнуть саму перспективу экономического роста и достижение хотя бы минимального уровня благосостояния для своего населения. Отсюда их стремление быстро приспосабливаться к новой зависимости от мировых энергетических рынков, что свидетельствует об отходе от прежнего стремления к самообеспеченности. Растёт также понимание того, что глобальной угрозой энергетической безопасности является низкая энергоэффективность их экономик. Соответственно, решение проблем своей энергобезопасности такие страны видят, прежде всего, в международном энергетическом сотрудничестве, которое открывает им не только доступ непосредственно к энергоресурсам, но и к технологиям, позволяющим вовлекать в эксплуатацию местные нетрадиционные источники энергии.
В росте добычи нефти и газа и высоких ценах на них заинтересованы страны-экспортёры энергоресурсов, прежде всего – страны Ближнего Востока, которым нужны также стабильные и предсказуемые энергетические рынки, нужны стабильные и/или предсказуемые цены на энергоресурсы, обеспечивающие их эффективный экспорт.
Однако отмеченная выше двойственность позиций ЕС и других стран ОЭСР по вопросам энергетической безопасности проглядывает и в подходе их к энергетической политике стран-экспортёров нефти и газа. Так, выступая на словах о признании взаимозависимости производителей и потребителей энергоресурсов, против использования энергетики в качестве инструмента политического шантажа, и ЕС, и страны МЭА в целом подвергают обструкции всё то, что связано с так называемой «газовой ОПЕК»[12]. Например, накануне конференции Форума стран–экспортёров газа (GECF) на уровне министров 14 стран-участниц GECF, которая прошла в столице Катара Дохе 9-10 апреля 2007 г., в мире поднялась очередная волна осуждения энергетической политики мировых экспортёров энергоресурсов [38].
Что же касается России, то в нашей стране, исходя из того, что энергетическая безопасность является важнейшей составной частью всей энергетической политики и национальной безопасности ведущих государств мира, в целом разделяют общепринятое понимание этой безопасности как надёжного и бесперебойного снабжения потребителей топливом и энергией в необходимых объёмах и требуемого качества по экономически приемлемым ценам [1,2]. Однако в последние годы произошло определённое уточнение самого понятия «энергетическая безопасность». Так, в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. (ЭС-2030), принятой в ноябре 2009 г., энергетическая безопасность определяется как "состояние защищённости страны, её граждан, общества, государства, экономики от угроз надёжному топливо- и энергообеспечению". А ещё несколько лет назад, в Энергетической стратегии на период до 2020 года под энергетической безопасностью понималось "...полное и надёжное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны" [39,40].
В то же время, мы в России считаем, что одной из важнейших составляющих энергобезопасности является справедливое разделение рисков между всеми участниками энергетической цепочки, баланс интересов не только производителей и потребителей энергоресурсов, но и транзитных стран. Такой баланс интересов обеспечивает модель энергобезопасности, основанная на принципах взаимозависимости и взаимопроникновения. Эта модель, реализуемая путём взаимного обмена активами, неплохо зарекомендовала себя в наших взаимоотношениях с европейскими, особенно немецкими, партнёрами в газовой отрасли, с которыми Россию связывает стратегическое сотрудничество уже в течение многих десятилетий.
Долгосрочной целью энергетической политики России является соблюдение баланса со всеми главными геополитическими центрами силы: Европой, Китаем и США, развитие сотрудничества с ними. Такой принцип энергетической политики России отражает её роль как центральной евразийской державы на субконтиненте, влияющей, не в последнюю очередь, на устойчивое развитие человечества. Россия видит свою задачу не в противопоставлении сотрудничества с Европой сотрудничеству с Азией, а в проявлении своей особой роли на континенте, обусловленной её географическим положением и энергетическим потенциалом, исторически сложившимся менталитетом населяющих страну народов.
Партнёрство России и Китая как база энергобезопасности
В условиях глобальной турбулентности и меняющихся вызовов и угроз в мире особенно возрастает значимость российско-китайского стратегического партнёрства. Оба государства, как отметил президент России В.В. Путин, испытывают «дефицит безопасности» на фоне обострения «системных дисбалансов в мировой экономике, в финансах, в торговле… размывания традиционных нравственных и духовных ценностей» [41].
Между Россией и Китаем в настоящее время складывается НОВОЕ (деидеологизированное, по утверждениям официальных лиц обеих стран) партнёрство, когда нет ведущего и ведомого (так называемых «старшего» брата и «младшего»). Когда базовым принципом является невмешательство во внутренние дела друг друга, признание их такими, какие они есть, а союз 2-х государств не направлен против третьих стран, партнёрство, в котором участвуют и госструктуры, и бизнес (частный сектор), и институты гражданского общества [42,43].
Основу этого партнёрства, как его понимаем мы в России, и как, по нашему мнению, понимают его и наши китайские друзья, составляет совпадение коренных интересов двух наших стран, понимание того, что эпоха гегемонизма отдельных стран и их союзов окончательно ушла в прошлое, а развитие мира требует нового мышления [44]. Причём, мы хорошо понимаем, что становление такого нового партнёрства – это длительный, сложный, противоречивый процесс. Но это начало новой геополитики, направленной на укрепление мира и сотрудничества и в Евразии, и во всём мире (рис. 6).
Стратегическое партнёрство – наилучшая форма отношений России и Китая. Она впитала в себя опыт и исторические уроки, наиболее близка к их нынешнему уровню и состоянию, а также в полной мере соответствует внутренней политике двух стран. Сложившийся формат полностью принимают и поддерживают элиты и народы России и Китая.
Важную роль становление этого нового партнёрства должно сыграть и в реализации трёх крупнейших проектов на континенте – Евразийского экономического союза, Шанхайской организации сотрудничества и китайского сухопутного проекта «Экономический пояс Великого шёлкового пути» (или «Нового шёлкового пути»)[13].
Эта китайская стратегическая инициатива подразумевает, по сути, новое направление экономического развития регионов, расположенных между Китаем и Европой, отчасти по историческому маршруту Великого Шёлкового пути (рис. 7, 8).
Новый путь (путь – один, маршрутов – много) будет пролегать через многие страны континента Евразии. Его протяжённость составит от 7 до 10 тыс. км. В той или иной мере этот «пояс» охватит территорию, на которой проживает 3 млрд. человек, соединив азиатский, тихоокеанский и западноевропейский экономические пространства. Главной целью «экономического пояса Великого шёлкового пути», как утверждают в Пекине, является создание новой модели регионального сотрудничества. Традиционная модель регионального сотрудничества в первую очередь учитывает создание взаимовыгодных торговых и инвестиционных соглашений и установление единой таможенной политики, а затем создание межгосударственных институтов. Проект «Экономический пояс Великого шёлкового пути» отличается от этой модели. Его главная цель – сотрудничество в областях торговли, транспорта и инвестиций. Создание в будущем таможенного союза не предполагается. «Экономический пояс» не является проектом интеграционного сотрудничества. Он не разрушает существующие механизмы региональных связей. Причём, как отмечают российские эксперты, «Экономический пояс Великого шёлкового пути» является не просто транзитно-транспортным проектом. По сути, это комплексный план экономического развития целого ряда государств, включающий в себя многочисленные проекты развития инфраструктуры, промышленности, торговли и сферы услуг, который позволит обеспечить стабильную и безопасную среду не только западных районов Китая, но и всего центра Евразии [19]. И с точки зрения безопасности этот проект должен стать эффективным ответом на целый ряд современных вызовов и угроз, подрывая их социальную базу и развивая соответствующую инфраструктуру[14].
На данном этапе чёткая концепция маршрутов в рамках пространства «Экономического пояса Великого шёлкового пути» (ЭПШП) ещё не выработана.
Пока эти три проекта (ЕАЭС, ШОС и ЭПШП) развиваются параллельно, независимо друг от друга, создавая даже определённую конкуренцию в транспортной, энергетической и торгово-экономической сферах. Но уже сегодня просматривается сценарий создания структуры взаимодействия, в которой бы ШОС играла центральную (связующую) роль «евразийского моста» между «Новым шёлковым путём» и Евразийским экономическим союзом [19]. Кстати, 10 июля этого года членами ШОС стали Индия и Пакистан, и теперь эта организация включает в себя большинство великих держав Азии. ШОС может дать «Большой Азии» механизм для консультаций и координации политики, совместного экономического развития, финансовой поддержки и сотрудничества в сфере безопасности.
Конечно же, здесь ещё много нерешённых вопросов, много неясного. Более того, мы прекрасно понимаем, что российское и китайское видение развития Евразии в ряде вопросов не совпадает, что «евразийский компромисс» двух стран должен строиться на учёте взаимных интересов и взаимных уступках в данных сферах.
Стратегическое партнёрство России и Китая даст дополнительный импульс и российско-китайскому энергетическому сотрудничеству, способствуя надёжному обеспечению энергетической безопасности обеих стран и Евразии в целом, где на повестке дня стоит вопрос формирования новой конфигурации энергетической безопасности, нового баланса интересов производителей и потребителей, обеспечивающего справедливое распределение рисков и устойчивость долгосрочных инвестиционных процессов [21].
Из понимания подобной конфигурации энергобезопасности вытекает и принцип разумной достаточности диверсификации источников энергоснабжения и рынков энергоресурсов, тем более что набирает обороты опасная тенденция политизации энергетических рынков с целью их использования как инструмента геополитики. Красивый в теории принцип диверсификации источников и маршрутов поставок энергоносителей, который лежит в основе многих энергетических стратегий, в реальной жизни провоцирует усиление геополитического соперничества между странами, распыление средств и потерю времени, необходимых для решения насущных задач энергообеспечения и борьбы с энергетической бедностью. Диверсификация поставок, безусловно, нужна. Но новые источники должны дополнять существующие, а не заменять их без особых на то причин. Кроме того, надо понимать, что подобная диверсификация требует дополнительных инвестиций, которые будут окупаться ростом цен для конечных потребителей.
Успешное российско-китайское сотрудничество могло бы стать примером и для других стран, в первую очередь – стран СВА, примером того, как, диверсифицируя рынки, и, соответственно, источники поставок, можно концентрировать усилия на нескольких масштабных проектах, обеспечивающих достижение поставленных целей. Совместные инвестиции в энергетические проекты на территории России и долгосрочные контракты для обеспечения надёжных и стабильных поставок углеводородов из РФ в страны СВА могут стать реальным инструментом повышения энергетической безопасности как этого региона, так и всей Евразии на длительную перспективу.
Новые инициативы
Сложившаяся в настоящее время внешнеполитическая ситуация вокруг России, включая экономические санкции, не способствует выдвижению нашей страной каких-бы то ни было инициатив, направленных на обеспечение глобальной энергетической безопасности или же энергетической безопасности такого региона, как Евразия [45].
Тем не менее, считаем возможным предложить для обсуждения нашим зарубежным партнёрам, в частности, из стран СВА, такие вопросы, как разработка ряда рамочных международных соглашений, которые регулировали бы заключение контрактов на поставку энергоносителей с учётом специфики отдельных стран. В качестве одного из принципов, закладываемых в основу документов такого рода, должна фигурировать гарантия свободного транзита энергоносителей, в частности – газа по магистральным системам, через территории стран-подписантов. Далее, имеет смысл закрепить на договорном уровне транспарентность функционирования энергетического сектора при строгом соблюдении коммерческой тайны. Необходимо нормативно закрепить единообразные правила формирования тарифов на энергоносители и принцип государственного регулирования этих тарифов с исчерпывающим перечислением оснований.
Возможно, заслуживает внимания и идея создания Евразийского энергетического агентства. Разумеется, не в противовес, а скорее в дополнение к уже существующему Международному энергетическому агентству (МЭА), но со своей, специфической именно для этого региона, повесткой дня.
Даже частичная реализация подобных инициатив позволит, по нашему мнению, сделать новый, очередной шаг к обеспечению энергетической безопасности на всём евразийском пространстве.
Опыт решения проблем энергетической безопасности и в ЕС, и в США, и в других странах и регионах мира свидетельствует, что энергетическая безопасность – глобальная проблема, что решить её невозможно не то, что на односторонней, но даже на двусторонней основе. А поскольку человечество в XXI веке живёт в глобальном взаимозависимом мире, то система энергетической безопасности призвана обеспечить надёжность поставок энергоресурсов в общих интересах и мировой экономики, и каждой страны, и потребителей, и производителей энергоресурсов. Причём, эта система должна быть прозрачной, базироваться на международном праве и ответственной политике в отношении спроса и предложения энергоресурсов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Энергетическая безопасность России. – Новосибирск, Наука. Сиб. изд. фирма РАН, 1998, 302 стр.
2. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Энергетическая безопасность (ТЭК и государство). – М., МГФ «Знание», 2000, – 304 стр.
3. Энергетика и геополитика/под ред. В.В. Костюка и А.А. Макарова. – М., Наука, 2011, 397 с.
4. Энергетические приоритеты и безопасность России (нефтегазовый комплекс)/Под общей редакцией А.М. Мастепанова. – М., ООО «Газпром экспо», 2013, 336 с.
5. Ресурсно-инновационное развитие России / под. ред. А.М. Мастепанова и Н.И. Комкова – Изд. 2-е, доп. – М., Институт компьютерных исследований, 2014, 744 стр.
6. The History of the IEA. Vol. II. Major Policies and Actions. OECD, Paris, 1995
7. Energy Dictionary / World Energy Council. − Paris: Jouve Sl., 1992
8. Energy Technology Policy. – OECD, Paris, 1985.
9. Security of Supply. – Energy in Europe, 1990, №16.
10. The IEA Natural Gas Security Study. – IEA/OECD, Paris, 1995.
11. Shared Goals. – OECD, Paris, 1993.
12. The History of the IEA. Vol. II. Major Policies and Actions. – OECD, Paris, 1995
13. Energy Policies of the IEA Countries. 1997 Review. – OECD|IEA, 1997
14. Россия-Европа: стратегия энергетической безопасности. Материалы Консультативного Совещания. – Москва, 1995.
15. К Великому океану - 3. Экономический пояс Шёлкового пути и приоритеты совместного развития евразийских государств. Аналитический доклад Клуба «Валдай». – Москва, июнь 2015.
16. Збигнев Бжезинский. Великая шахматная доска (Господство Америки и его геостратегические императивы). – М.: Международные отношения, 1998.
17. Key World Energy Statistics 2014. – OECD/IEA, 2014
18. BP Statistical Review of World Energy. June 2015. 64th edition.
19. Глобальная энергетика и геополитика (Россия и мир)/Под ред. Ю.К. Шафраника. – М.: ИД «Энергия», 2015, 88 с.
20. Мастепанов А.М., Шафраник Ю.К. Российская энергетика: выбор развития в новых условиях // Энергетическая политика. Выпуск 5, 2014
21. Новак А. Энергетика Евразии: путь в будущее (тезисы выступления – Берлин, 13 апреля 2015 г.) – URL:http://www.minenergo.gov.ru/press/ doklady/2216.html
22. Денчев К. Мировая энергетическая безопасность: история и перспективы. – URL: http://wwwhist.msu.ru/Journals/ NNI/pdfs/Denchev_ 2010.pdf.
23. Mandil Cl. Energy Security: the IEA's Perspective. New Orleans, 2007, р.18; –URL: http:// www.iea.org/rextbase/speech/2007/mandil/NewOrleans.pdf.
24. Председатель Европейской комиссии Жозе-Мануэль Баррозу: "Энергетическую безопасность не обеспечить, "латая дыры" // Известия. 11.07.2006
25. Что реально означает "энергетическая безопасность" ("The Washington Post", США) //inoСМИ.Ru – URL: http://apn-nn.ru/contex_s/16437.html
26. Евроатлантическое пространство безопасности / Под. ред. А.А. Дынкина, И.С. Иванова. – М.: ЛЕНАНД, 2011, с. 174-176
27. Hard Truths, Difficult Choices. Recommendations to the G-7 on bolstering Energy Security. Institute for the Analysis of Global Security, MAY 2014
28. Marie-Claire Aoun. European Energy Security Challenges and Global Energy Trends: Old Wine in New Bottles? // IAI Working Papers 15 | 03 – January 2015
29. Marco Siddi. The EU’S Energy Union. Towards an integrated European Energy Market?//FIIA Briefing Paper 172 • March 2015
30. Fabio Genoese et al. Energy Union: Can Europe learn from Japan’s joint gas purchasing? // CEPS Commentary, December 2014, pp. 1-2.
31. Second Strategic Energy Review. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. СOM(2008) 781 final. Brussels, 13.11.2008 – URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0781:FIN:EN:PDF
32. Энергетический диалог Россия - Европейский союз // Приложение к общественно-деловому журналу «Энергетическая политика». – М.: ГУ ИЭС, 2001
33. Мастепанов А.М. Газогидратная программа Японии/ Газовая промышленность. №5, май 2014, с. 39-44
34. Мастепанов А.М. Газогидраты в перспективном мировом энергетическом балансе: Оценки, проблемы и необходимые условия/Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. Научно-экономич. журнал, №5, 2014, с. 42-47
35. Мастепанов А.М. Произойдёт ли «гидратная революция»?/ Нефть России. Июнь 2014, с.50-55
36. Мастепанов А.М. Газогидраты: путь длиною в 250 лет (от лабораторных исследований до места в мировом энергетическом балансе). М.: ИЦ "Энергия", 2014. – 272 с.
37. Мастепанов А.М. Газогидраты как энергоноситель будущего: достигнутые результаты, проблемы и предстоящие задачи/Экологический вестник России. №4, 2015, с.20-29; №5, с.20-25; №6, с.16-21
38. Картельные опасения // РБК daily.. 06.04.2007
39. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715 – URL: http://www.government.ru
40. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р. // Информационно-правовая система "КонсультантПлюс"
41. Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на Совещании послов и постоянных представителей России. М., МИД, 1 июля 2014 г. – URL: http://www.mid.ru/brp_4nsf/ 0/793F91B02AEF462844257D080050E43B
42. Иванов И.С. Выступление на открытии Международной конференции «Россия и Китай: новое партнёрство в меняющемся мире». Москва, 29 мая 2015 г. – URL: http://www.youtube.com/watch?v=rwqI7OwjjpY&list=PLVsJ4XAR8N3f53-4WtoH-4fFJbSlc_-index=1
43. Янь Сюэтун. Выступление на Сессии 1 Международной конференции «Россия и Китай: новое партнёрство в меняющемся мире». Москва, 29 мая 2015 г. – URL: http://www.youtube.com/watch?v =rwqI7OwjjpY&list=PLVsJ4XAR8N3f53-4WtoH-4fFJbSlc_-x&index=1
44. Российско-китайский диалог: модель 2015. РСМД. Доклад №18/2015. М.: Спецкнига, 2015, 32 с.
45. Мастепанов А.М. Энергетическое сотрудничество в новых геополитических условиях: некоторые оценки и перспективы // Энергетическая политика. Выпуск 1, 2015
[1] По материалам доклада «Энергетическая безопасность на пространстве Евразии: новые вызовы и меры по её обеспечению», сделанному на пленарной сессии Всероссийской конференции «Энергетика России в XXI веке. Инновационное развитие и управление». 1 сентября 2015 г., г. Иркутск.
[2] Эти вопросы подробно рассмотрены в целом ряде наших работ [1-5 и других], но, поскольку одни из них вышли уже достаточно давно, а другие − небольшим тиражом, то определённые заимствования из них представляется вполне целесообразными для лучшего понимания особенностей современного этапа обеспечения энергетической безопасности.
[3] См., напр. [10].
[4} См., напр. [12,13] и др.
[5] Однако дальше разговоров о создании такого органа дело в то время не пошло. Вновь подобные идеи получили распространение лишь в 2000-х годы, однако в связи с очередным витком роста напряжённости во взаимоотношениях с Россией они снова утратили актуальность.
[6] Эти вопросы подробно рассмотрены в нашей работе [19].
[7] Детальное рассмотрение причин этого конфликта и других проблем в газовых взаимоотношениях между Россией и ЕС, не входит в круг задач этой статьи. Отметим лишь, что свою долю ответственности за них несут обе стороны. Подробнее вопросы европейской энергобезопасности и место в их обеспечении России рассмотрены нами в [3 и 5].
[8] После 2005-2007-х гг. вопросы обеспечения энергетической безопасности в ЕС всё больше и больше стали выходить на наднациональный уровень (до этого времени Европейская комиссия, парламент и Совет ЕС принимали документы, которые регулировали лишь отдельные вопросы энергообеспечения стран-членов). В частности, в 2008 г. Еврокомиссия подготовила «Energy Security and Solidarity Action Plan» [31], в котором были изложены не только стратегические цели ЕС в области энергетики и обеспечения энергетической безопасности сообщества, но и конкретные задачи и планы в этой области.
[9] Энергодиалог был начат в соответствии с договорённостью между Президентом РФ В.В. Путиным, Президентом Франции Ж. Шираком и Председателем Комиссии Европейских сообществ Р. Проди, достигнутой на Саммите Россия – ЕС в Париже в октябре 2000 г. Подробнее см. [5,32].
[10] Эта двойственность и непоследовательность подхода к России зародилась ещё в конце 90-х годов ХХ века. Однако своего «развития» она достигла уже на следующем этапе, когда обвинения в «ресурсном национализме», «энергетическом шантаже», «использовании энергоресурсов как оружия», «политических манипуляциях с экспортом энергоресурсов», «угрозе использования поставок энергоресурсов в качестве инструмента политического давления» и т.д. и т.п. достигли апогея. Подробнее см. [4].
[11] Подробнее об этом потенциальном энергоносителе будущего см., напр. [33-37]
[12] Вопрос об объединении стран – экспортёров газа для защиты их коллективных экономических интересов в отношениях со странами-импортёрами обсуждается с начала 90-х гг. ХХ века. Идея создания газовой ОПЕК была озвучена в 1999 г. на газовом форуме в Париже, однако получила негативную оценку со стороны основных стран – импортёров газа, и особенно крупного европейского экспортёра Норвегии. В 2000 г. с аналогичной инициативой выступил Иран, который предложил создать газовую ОПЕК регионального масштаба с участием стран Каспийского региона. И эта идея не получила поддержки со стороны России и других каспийских государств. В 2002 г. в рамках саммита СНГ в Алма-Ате было объявлено о намерении России, Казахстана, Туркменистана и Узбекистана образовать Евразийский газовый альянс, в рамках которого эти страны намеревались координировать экспортную политику и наладить совместное управление и эксплуатацию газопроводной системы Средняя Азия-Центр (САЦ). В дальнейшем эти намерения не были реализованы из-за сложности в отношениях между Туркменистаном и Узбекистаном. Подробнее см., напр. [5].
[13] Подробнее о китайской стратегической инициативе «Экономический пояс Великого шёлкового пути» см., напр., [15,19]
[14] Подробнее см. [15].
