Стратегическое значение Арктики для России определяется рядом факторов, но одним из наиболее значимых является наличие значительных природных богатств в этом регионе. По некоторым оценкам здесь сосредоточена треть общемировых запасов углеводородов[1]. Согласно некоторым прогнозам максимальные объемы добычи нефти и природного газа в Арктическом регионе Российской Федерации к 2022 году на месторождениях, предусматривающих вывоз продукции морем, предполагается осуществлять на уровне 18,5–20,5 млн т/млрд куб. м в год, а добычу природного газа – 14–36 млрд куб. м в год[2].
Арктика имеет огромный потенциал в части пополнения ресурсов углеводородов за счет ввода в эксплуатацию, прежде всего, шельфовых месторождений в регионе, многие из которых еще малоизучены[3]. Объем прогнозируемых запасов в Арктике - это порядка 65% прогнозируемых запасов всего мира[4]. В современных условиях с учетом внешнего «санкционного» фактора России необходимо найти решение задач по созданию условий для воспроизводства минерально-сырьевой базы страны и развития Арктической зоны Российской Федерации, обеспечения технологической независимости в сфере геологического изучения и добычи нефти и газа в условиях сложившейся геополитической ситуации, стимулирование инвестирования ресурсодобывающих компаний в разработку новых технологий и оборудования, а также проведение геологоразведочных работ на шельфе и целый ряд иных задач, тесно связанных с перечисленными.
В этой связи не лишне вспомнить, что традиция освоения природных ресурсов Арктики была заложена еще во времена СССР, который стал одним из первых в мире государств, приступивших к поиску, разведке и разработке месторождений в сложных климатических условиях данного региона[5]. Несмотря на то, что в 90-х годах прошлого века она была прервана, сейчас наблюдается повышение интереса к реализации нефтегазовых проектов, реализуемых на российском арктическом шельфе[6]. В настоящее время освоение шельфовых месторождений этого региона, содержащих колоссальные запасы углеводородов, представляется одним из возможных направлений преодоления негативных тенденций в нефтегазовой отрасли России.
Экономический потенциал Арктики имеет большое значение для обеспечения устойчивого развития России. Экономическая деятельность на данной территории нашей страны обеспечивает 11 % ВВП, 20 % объема экспорта, 10 % инвестиций в основной капитал, 10 % российской нефти и 80 % российского газа[7]. В то же время наблюдается отставание в показателях качества жизни в Арктической зоне от среднероссийского уровня по большинству территорий: из 446 показателей, характеризующих качество жизни в 31 территории арктической зоны, 60 % показателей хуже средних значений по Российской Федерации (по ожидаемой продолжительности жизни, обеспечения доступности медицинской помощи, качества дошкольного, школьного образования, профессионального образования, жилищного обеспечения, услуг культуры, физической культуры, спорта с учетом транспортной удаленности населенных пунктов)[8].
Не вызывает сомнений, что реализация инвестиционного потенциала арктических территорий позволит обеспечить не только прорыв в экономическом развитии нашей страны, но и повысить эффективность социальных преобразований в этом регионе.
Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года" утвержден документ, имеющий стратегическое значение и для развития нефтегазовой отрасли экономики на данной территории[9].
В нем выражена заинтересованность России в социально-экономическом развитии Арктической зоны, что обусловлено объективными причинами. В их числе можно указать следующие:
-
сокращение численности населения Арктической зоны Российской Федерации;
-
низкий уровень развития социальной, транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации, в том числе в местах традиционного проживания малочисленных народов;
-
низкие темпы геологического изучения перспективных минерально-сырьевых центров Арктической зоны Российской Федерации;
-
отсутствие системы государственной поддержки хозяйствующих субъектов, обеспечивающей снижение издержек и рисков при реализации экономических проектов в Арктической зоне Российской Федерации;
-
несоблюдение сроков создания инфраструктуры Северного морского пути, строительства судов ледокольного, аварийно-спасательного и вспомогательного флотов;
-
низкие темпы создания наземных транспортных средств и авиационной техники для работы в природно-климатических условиях Арктики, развития отечественных технологий, необходимых для освоения Арктики;
-
неготовность системы мониторинга окружающей среды, размещенной в Арктической зоне Российской Федерации, к экологическим вызовам[10].
Для решения назревших проблем социального развития региона Арктической зоны РФ в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года" предусмотрены меры по обеспечению доступности первичной медико-санитарной помощи, качественного образования, обеспечение граждан доступным, современным и качественным жильем, повышение качества жилищно-коммунальных услуг, ускоренное развитие социальной инфраструктуры населенных пунктов и целый ряд иных, направленных на повышение качества жизни населения российской Арктики[11].
Среди основных задачам в сфере экономического развития Арктической зоны Российской Федерации в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года" указаны расширение участия частных инвесторов в реализации инвестиционных проектов на арктическом шельфе при сохранении со стороны государства контроля за их реализацией; инфраструктурное обустройство минерально-сырьевых центров, логистически связанных с Северным морским путем; наращивание за счет государственных и частных инвестиций объемов геолого-разведочных работ при освоении месторождений углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых; стимулирование разработки трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья, повышения коэффициентов извлечения нефти и газа, глубокой переработки нефти, производства сжиженного природного газа и газохимической продукции[12].
Основными задачами в сфере развития инфраструктуры Арктической зоны Российской Федерации являются создание эффективной системы предупреждения и ликвидации (минимизации) последствий аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на всей протяженности Северного морского пути и других морских транспортных коридоров; развитие системы энергоснабжения, модернизация объектов локальной генерации, расширение использования возобновляемых источников энергии, сжиженного природного газа и местного топлива[13]. К основным задачам в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности отнесены обеспечение рационального природопользования, в том числе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов[14].
Широкий охват решаемых задач, поставленных в данном стратегическом документе, требует адекватного правового регулирования. Это, в свою очередь, побуждает задуматься разработке концептуального видения основных параметров правовых регуляторов деятельности в Арктике, затрагивающих в том числе и сферу регулирования нефтегазового комплекса. Представляется логичным, что идея комплексного подхода к недропользованию в регионе должна получить воплощение в концепции комплексного, системного правового регулирования освоения арктических месторождений. Данный подход способен учесть широко известные особенности хозяйствования в Арктической зоне Российской Федерации, такие как экстремальную природную среду, глобальные климатические изменения, чувствительность экологических систем к внешним воздействиям, рисковый характер хозяйствования и др.
Нормативное воплощение данной правовой концепции видится в форме федерального закона (самостоятельного или закона о внесении изменений в действующие федеральные законы), в котором будут установлены специальные требования к осуществлению деятельности по геологическому изучению, разведке и добыче углеводородного сырья в этом регионе.
Действующий в настоящее время порядок недропользования на шельфе российской части Арктики базируется преимущественно на нормах законодательства о недрах, которыми установлен ряд специальных требований к пользователям недр на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, срокам пользования При разработке концепции законодательного акта о развитии Арктической зоны России следует принимать во внимание различные факторы, влияющие на деятельность в этом регионе в настоящее время и в ближайшем будущем. Так, опыт освоения морских арктических и субарктических месторождений показывает, что изучение и освоение минеральных ресурсов арктических акваторий сдерживается распространением льда Северного Ледовитого океана. Глобальное потепление на Земле заметно влияет на происходящие изменения в Арктике, выражающиеся в значительном сокращении площади льда, образовании айсбергов, что существенно осложняет освоение морских месторождений Арктики[15].
Присоединившись к Парижскому соглашению по климату 2015 г. в конце прошлого 2019 года, Россия планирует в ближайшие десятилетия внедрять механизмы государственного регулирования выбросов парниковых газов в целях смягчения последствий глобального изменения климата, адаптации к изменяющимся условиям и, прежде всего, к таянию вечной мерзлоты[16]. Некоторыми экспертами уже сейчас высказывается идея о необходимости принятия на федеральном уровне закона об охране вечной мерзлоты[17]. Вопрос об отдельном законодательном регулировании охраны вечной мерзлоты видимо можно отнести к разряду дискуссионных, но поиск возможных решений самой данной проблемы, в том числе нормативно-правовых, остается актуальным.
Освоение морских нефтегазовых ресурсов в Арктике осложняет и неустойчивая сейсмическая обстановка, которая характеризуется неравномерным, очаговым распределением эпицентров землетрясений. Эксперты отмечают, что повышение безопасности освоения морских месторождений Арктики требует усиления контроля сейсмической обстановки и выяснения природы землетрясений, широко распространенных в Арктике[18].
В дополнение к природным и природно-техногенным проблемам освоения ресурсов российского шельфа Арктики существуют серьезные опасности антропогенного характера. Например, многочисленные захоронения радиоактивных отходов, в отношении которых уже сейчас не подтверждаются прогнозы специалистов, которые принимали участие в консервации объектов с радиоактивными отходами, о безопасности затопленных объектов.
Все эти факторы должны учитываться в процессе создания комплексной правовой модели освоения шельфовых месторождений Арктики.
Научный мониторинг правового регулирования деятельности в Арктике убедительно свидетельствует о его динамике. Можно отметить, что законодательное регулирование стремится ответить на новые вызовы и потребности социально-экономического развития. Наблюдается продолжение точечного совершенствования действующих норм и институтов[19]. Однако нельзя не согласиться с тем, что узкоотраслевые законодательные решения не отменяют стратегической задачи реализации концепции отдельного федерального нормативного правового акта, который обеспечит на уровне закона решение целого ряда необходимых для устойчивого развития региона социальных, экономических, природоохранных и иных назревших задач.
В докладе директора Института академика Т.Я. Хабриевой 3 декабря 2019 г. на VII Международном арктическом правовом форуме «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты» был предложен для обсуждения научной общественностью новый концептуальный маневр в разработке теоретических моделей правового регулирования в Арктической зоне РФ, в которые воплощаются или могут быть воплощены законопроектные предложения. На основе обобщения имеющихся доктринальных разработок и законопроектного опыта были выделены три модели соответствующего правового регулирования.
В качестве первой модели подразумевается установление особенностей правового регулирования в Арктике отдельных сфер экономической деятельности: охраны окружающей среды и природопользования, трудовых отношений, определение особенностей осуществления хозяйственной деятельности. Это своего рода многослойный «законодательный бутерброд», при использовании которого представляется важным гармонизировать законопроект с отраслевым федеральным законодательством (экологическим, градостроительным, природоресурсным и т. д.), чтобы не допустить противоречия профильного «арктического закона» с иными актами федерального законодательства.
К достоинствам данной модели можно отнести возможность достаточно полного учета специфики арктических территорий, особенности общественных отношений. Его недостатки усматриваются в потенциальных рисках дублирования отраслевого законодательства. Кроме того, при его оценке встает закономерный вопрос о том, что препятствует отражению специфики арктической деятельности в соответствующем отраслевом законодательстве?
Вторая модель отдает предпочтение регулированию экономических аспектов развития Арктической зоны. Она может быть реализована различными способами, например, путем установления зон с особым правовым режимом (опорных зон развития, либо путем придания всей Арктической зоне особого правового режима). Данный подход, в частности преобладает в инициативных проектах, разработанных в соответствующих законопроектах Министерством экономического развития РФ и Министерство Российской Федерации по делам Дальнего Востока и Арктики, последний из которых внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (проект федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»). Следует отметить, что такой вектор законотворчества является максимально прагматическим и направлен на установление преференциальных режимов в Арктике и придание всей Арктической зоне специального правового режима. Логика его реализации очевидна и понята, прежде чем решать иные многочисленные проблемы региона (социальные, экологические, инфраструктурные и др.) необходимо создать современную производственную и экономическую базу, которая позволит поэтапно приступать к решению других задач.
С другой стороны, действующее федеральное законодательство уже предусматривает возможность установления различных правовых режимов (Федеральный закон от 29 декабря 2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»). Указанные федеральные законы позволяют устанавливать правовые режимы, аналогичные правовому режиму опорных зон развития. Таким образом, реализация означенного подхода содержит риски фактического дублирования различных правовых режимов, направленных на упрощение привлечения инвестиций и снятие барьеров для ведения предпринимательской деятельности.
В докладе директора Института академика Т.Я.Хабриевой была предложена третья модель правового регулирования в Арктике. На основании проведенных научных исследований Института была заявлена позиция о том, что предмет правового регулирования для самостоятельного базового федерального закона имеется. Данная модель совмещает возможности правового регулирования общественных отношений в Арктической зоне на основе двух подходов: путем принятия базового арктического закона и отражения «арктической специфики» в отраслевом законодательстве. В базовом арктическом законе может быть сделана отсылка к соответствующим законодательным актам. С возможной реализацией данной модели ее авторы связывают перспективы превращения Арктической зоны Российской Федерации в полигон по отработке новых инновационных инструментов природоохранной и иных видов деятельности. Претворение в жизнь указанных механизмов может происходить в рамках проведения правовых экспериментов. Механизм проведения таких правовых экспериментов может быть предусмотрен в базовом федеральным законом о развитии Арктической зоны Российской Федерации.
Рассмотрение концептуальных подходов к разработке законодательного регулирования деятельности в Арктике показывает, что преодоление фрагментации законодательства, регулирующего деятельность в регионе, в том числе нефтегазовую отрасль, вопрос еще не сегодняшнего дня. Вместе с тем, проведенный анализ данной проблематики позволяет утверждать, что поиск возможной модели комплексного законодательного регулирования специфических проблем деятельности в российской Арктике, способной консолидировать действующее фрагментарное правовое регулирование в данном регионе, не завершен.
[1] По оценке Минприроды России, ресурсы российской Арктики на текущий момент составляют примерно 511 млрд тонн нефтяного эквивалента. Это примерно 65% мировых потенциальных ресурсов углеводородного сырья или около 2/3 от всех запасов, разрабатываемых в мире в настоящее время. Объем прогнозируемых запасов в Арктике - это порядка 65% прогнозируемых запасов всего мира. См.: «Построить целую страну»: как ищут нефть а Арктике». Электронный ресурс. Доступ: https://www.gazeta.ru/business/2019/07/16/12503839.shtml Дата обращения 18.05.2020г.
[2] См.: Амирагян А. Нефть и газ российской Арктики // ТЭК России. 2016. № 9. С. 37. Электронный ресурс. Доступ: http://ac.gov.ru/files/content/10406/neft-i-gaz-v-rossijskoj-arktike-pdf.pdf. Дата обращения: 18.05.2020.
[3]См.: Ромашева Н.В., Смирнова Н.Н., Львов В.В. Проблемы и перспективы освоения Арктических нефтегазовых ресурсов России, с.1-2// Электронный ресурс. Доступ: https://readera.org/problemy-i-perspektivy-osvoenija-arkticheskih-neftegazovyh-resursov-v-rossii-142213398 Дата обращения 18.05.2020 г.
[4]См.: «Построить целую страну»: как ищут нефть а Арктике». Указ.соч.
[5]Как указывает эксперт Минэнерго и Российского совета по международным делам Паничкин И. активная работа по освоению арктического шельфа в СССР развернулась в начале 1980-х гг. Перспективы освоения связывались в первую очередь с Печорским и Карским морями. Электронный ресурс. Доступ: https://russiancouncil.ru/arcticoil Дата обращения 18.05.2020.
[6]Первым и единственным проектом такого рода является разработка месторождения «Приразломное», открытого в 1989 г. в Печерском море. См.: Там же.
[7]Рекомендации парламентских слушаний на тему: «О законодательном обеспечении опережающего социально-экономического развития Дальнего Востока и Арктики», организованные Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока 14 ноября 2019 г. Электронный ресурс. Доступ: https://leo-mosk.livejournal.com/6999579.html Дата обращения 18.05.2020.
[8]Там же.
[9] Указ Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года" (п. 7 раздел II). Электронный ресурс. Доступ: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73606526/ Дата обращения 18.05.2020.
[10]См.: Указ Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года" (п. 7 раздел II). Электронный ресурс. Доступ: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73606526/ Дата обращения 18.05.2020.
[11]П.11 раздел III «Цели, основные направления и задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике» Указа Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года".
[12]П. 12 раздел III «Цели, основные направления и задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике» Указа Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года"
[13]П. 13 раздел III «Цели, основные направления и задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике» Указа Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года"
[14]П.15 раздел III «Цели, основные направления и задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике» Указа Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года
[15]О влиянии изменения климата на правовое регулирование деятельности в Арктике, см: Авхадеев В.Р. Предотвращение возможных негативных последствий изменения климата в Арктике: взаимодействие норм международного права и национального законодательства Российской Федерации//Право и климат планеты//Отв. Ред. Ю.А.Тихомиров, С.А.Боголюбов, Н.В.Кичигин. М., 2018, с.131-138; Емельянцев В.П., Капустин А.Я. Международное право и устойчивое развитие Арктики: некоторые концептуальные вопросы//Российская Арктика – территория права: альманах. Выпуск IV. Сохранение и устойчивое развитие Арктики. Правовое регулирование пространственного развития арктических территорий Российской Федерации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа)/ Т.Я.Хабриева, Д.Н.Кобылкин, Л.В.Андриченко и др.; отв.ред. С.А.Боголюбов, В.ПА. Емельянцев.- М., ИЗИСП, Салехард: Пр-во Я-Н. авт.округа. 2017, с.21-28. О фундаментальных изменениях в Арктике, которые повлекло изменение климата, в частности, о т.н. арктических «петлях обратной связи» пишет М. Байерс. См.: Byers M. International law and the Arctic. Cambridge, 2013, p.2-6
[16]В целях реализации положений Парижского соглашения по климату 2015 г. Минэкономразвития продолжает подготовку проекта федерального закона о государственном регулировании выбросов парников газов, призванного создать условия для сокращения выбросов парниковых газов с учетом необходимости обеспечения экономического развития России на устойчивой основе и в соответствии с ее международными обязательствами.
[17] См.: Мерзлота получит статус и бюджет. Электронный ресурс. Доступ: https://www.eastrussia.ru/material/merzlota-poluchit-status-i-byudzhet/ https://www.eastrussia.ru/material/merzlota-poluchit-status-i-byudzhet/ Дата обращения 18.05.2020.
[18]См.: Астапенкова А.А. Сейсмический мониторинг Арктики: проблемы и перспективы. Электронный ресурс. Доступ: https://onznews.wdcb.ru/nov15/info_151110.html Дата обращения 18.05.2020.
[19]Например, с целью создания правового механизма государственной поддержки внедрения инновационных технологий, направленных на обеспечение добычи трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья, соответствующие поправки были внесены федеральным законом от 02.12.2019 г. № 396-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части совершенствования правового регулирования отношений в области геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых».
Keywords: legal regulation of the Arctic region, an integrated approach in legislation, resources of the Arctic shelf, the economic potential
