Развитие Арктической зоны – одно из основных направлений геополитики России последних лет. За относительно короткий промежуток времени был принят ряд системообразующих актов, определяющих ключевые цели в сфере освоения региона, в которых, помимо задач по развитию хозяйственной деятельности, сделан акцент на способах их решения. В частности, подчеркивается необходимость предоставления инвесторам государственной поддержки при осуществлении ими капитальных вложений в объекты транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, включая инфраструктуру систем газоснабжения, водоснабжения, трубопроводного транспорта и связи, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов. Одним из направлений работы должна стать разработка механизма государственной поддержки реализации в Арктической зоне инвестиционных проектов на основе концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве. Таким образом, государственно-частное партнерство (ГЧП) на ближайшие годы с большой долей вероятности станет одним из основных драйверов развития Арктической зоны.
Что такое ГЧП, и для чего оно нужно?
В самом широком значении ГЧП – это взаимодействие бизнеса и государства в целях создания или модернизации общественно значимой инфраструктуры. На территории Российской Федерации действуют два закона, регулирующих специальные форматы ГЧП, – соглашение о ГЧП (Закон о ГЧП[1]) и концессионное соглашение (Закон о концессиях[2]). Для этих правовых моделей законодатель создал достаточно детальное и хорошо проработанное регулирование. В последние годы большая часть крупных инфраструктурных проектов реализуется по одной из этих двух моделей: финансирующие организации приняли предложенные правила игры и готовы предоставлять заемное финансирование в целях реализации ГЧП-проектов на относительно комфортных для инвесторов условиях. Вместе с тем возможные варианты взаимодействия государства и частного капитала не ограничиваются концессией и соглашением о ГЧП.
Традиционные «прямые» закупки по Закону № 44-ФЗ[3], как правило, к ГЧП не относят, в них баланс интересов участников проекта значительно смещен в пользу публичной стороны. И речи о партнерском взаимодействии в полном смысле этого слова не идет. Однако в рамках Закона № 44-ФЗ могут заключаться и иные, более сложные формы контрактов, ряд которых будет рассмотрен ниже.
Законодатель предусмотрел достаточно много договорных инструментов, использование которых позволяет получить государственную поддержку в том или ином виде. Они различаются по содержанию, а значит, и по типу задач, которые можно решить с их использованием.
К ключевым преимуществам для публичной и частной стороны, которые обеспечивает использование механизмов ГЧП, относится:
- снижение размера прямого бюджетного финансирования при сохранении у публичной стороны возможности формирования целевых показателей проекта;
- возможность привлечения частной стороной внешнего (банковского, облигационного) финансирования на более выгодных условиях, чем традиционное корпоративное кредитование;
- возможность распределения рисков проекта (финансовых, строительных, политических и др.) между его участниками.
Концессионное соглашение и соглашение о государственно-частном партнерстве (СГЧП)
Правовые модели концессии и соглашения о ГЧП во многом схожи. В их рамках частный инвестор (концессионер или частный партнер соответственно) создает или модернизирует имущество, которое будет принадлежать (или уже принадлежит, если речь идет о модернизации) публичной стороне. Если для концессии сохранение публичной собственности на объект обязательно, то соглашение о ГЧП предполагает, что на определенный момент времени после заключения соглашения собственность на объект возникнет у частного партнера. Впоследствии собственность может как перейти публичному партнеру, так и остаться у частной стороны, это зависит от пропорции финансового участия в проекте каждой из сторон.
Инвестиционными мероприятиями концессия и соглашение о ГЧП не ограничиваются – после завершения создания/модернизации объекта частная сторона получает право на его длительную эксплуатацию. Срок такой эксплуатации зависит от финансовой модели проекта и должен быть достаточным для того, чтобы вернуть вложенные в проект частные инвестиции. Публичная сторона (концедент и публичный партнер соответственно) также может, но не обязана, принимать финансовое участие в проекте.
Концессия и соглашение о ГЧП как правовые модели реализации инфраструктурных проектов имеют свои неоспоримые преимущества, а также ряд ограничений, которые могут не позволить использовать их в качестве универсального инструмента.
Преимущества концессии и соглашения о ГЧП:
- в рамках данных моделей можно реализовать значительный комплекс инвестиционных мероприятий: это и реконструкция объекта, его оснащение новым оборудованием и иные улучшающие эксплуатационные характеристики мероприятия, в том числе направленные на повышение энергоэффективности публичной инфраструктуры;
- заключая соглашение, инвестор получает ряд гарантий, не связанных с непосредственным софинансированием государством проекта. Например, если объектом концессионного соглашения являются системы водо- и теплоснабжения, в соглашении на весь срок его действия фиксируются долгосрочные параметры регулирования, которые будут применяться при определении тарифа концессионера. Еще одной гарантией, важной как для самих инвесторов, так и для финансирующих организаций, является выплачиваемая публичной стороной в случае досрочного расторжения соглашения компенсация, равная невозмещенным на момент расторжения инвестиционным затратам частной стороны.
Ограничения концессии и соглашения о ГЧП:
- как концессионное соглашение, так и соглашение о ГЧП могут быть заключены лишь в отношении ограниченного круга объектов, перечисленныхв соответствующем законе. При этом возможны сложности в квалификации того или иного объекта, если такой объект прямо и однозначно не поименован законодателем;
- Закон о ГЧП предъявляет более строгие требования к мероприятиям, которые инвестор должен осуществить в отношении существующего имущества. Если для концессии достаточно улучшения текущих характеристик объекта, то, заключив соглашение о ГЧП, частная сторона обязана провести мероприятия по реконструкции недвижимости в понимании градостроительного законодательства и изменить параметры объекта капитального строительства. То есть одного оснащения более современным оборудованием может не хватить для того, чтобы инвестиционные обязательства соответствовали требованиям законодателя;
- запуск концессии и соглашения о ГЧП – достаточно ресурсозатратный процесс. От начала подготовки проекта до заключения соглашения может пройти более года. Для крупных и сложных проектов не редкость и более длительные сроки. При этом качественная подготовка проекта требует глубокого погружения в условия проекта не только инвестора, но и представителей публичной стороны. На практике не у всех концедентов и публичных партнеров (особенно если речь идет о небольших муниципалитетах) имеются компетенции, достаточные для оперативной и эффективной работы над проектом.
Возможные типы проектов
Концессионная модель неоднократно отработана на проектах, связанных с масштабной реорганизаций систем водо- и теплоснабжения муниципалитетов. Набирают популярность концессионные проекты в отношении систем наружного освещения, что может быть особенно актуально для населенных пунктов, расположенных в Арктической зоне.
Потенциально объектами концессионного соглашения могут выступать объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии, объекты энергоснабжения, объекты газоснабжения, однако большого распространения подобные проекты пока не получили. Так, дополнительной проработки зачастую требует возможность заключения концессии в отношении объектов когенерации. То же самое относится к случаям, когда к «классическому» объекту, например системе теплоснабжения, добавляется нестандартное техническое решение, например объекты малой генерации.
Еще больше вопросов вызывает возможность заключения концессий в отношении инфраструктуры по сжижению природного газа. Действующее законодательство не устанавливает универсальных признаков «объекта газоснабжения», а именно этим термином оперирует Закон о концессиях. Комплексное толкование Закона о газоснабжении[4] теоретически не препятствует квалификации комплексов по сжижению природного газа как объекта газоснабжения. Вместе с тем под «газом» Закон о газоснабжении понимает «природный газ, нефтяной (попутный) газ, отбензиненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо- и нефтедобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями», никак не упоминая сжиженный газ.
