К 2059 году Европа планирует полностью отказаться от углеродной энергетики. Но за производство продуктов с углеродным следом компании вынуждены платить налог уже сегодня. Какие меры необходимо предпринять, чтобы международные инициативы в области углеродного регулирования стали стимулом технологического развития и экономического роста?
Конец прошлого столетия ознаменовался существенными политическими и макроэкономическими трансформациями, одним из результатов которых стал глобальный пересмотр рисков и угроз, стоящих перед человечеством. В частности, на передний план вышли риски и угрозы, связанные с воздействием человеческой деятельности на окружающую среду в глобальном масштабе и, в первую очередь, на климат. Ключевая роль диоксида углерода и других парниковых газов в формировании «парникового эффекта» была установлена еще в конце XIX века шведским химиком Сванте Аррениусом. Влияние антропогенных выбросов парниковых газов на климатическую систему планеты было определено и математически смоделировано в 1960-70х годах, в том числе, благодаря работам выдающегося советского климатолога Михаила Ивановича Будыко, а с 1991 года стало предметом систематического анализа Межправительственной группы экспертов по изменению климата.
Накопление и анализ научных знаний о влиянии антропогенных выбросов парниковых газов на климатическую систему планеты позволил установить, что объем эмиссий парниковых газов в ходе промышленной революции составил более 40%, что обеспечило в 2019 году рекордное содержание диоксида углерода в атмосфере на уровне 409 ppm и привело к увеличению средней температуры поверхности Земли в 2020 на 0.98ᵒС по сравнению со средней температурой XX века, а по сравнению с доиндустриальным периодом температура увеличилась на 1.2ᵒС.
Дальнейшее развитие научных знаний в области климатических изменений к середине 1990-х годов определило необходимость принятия комплексных политических решений, направленных на обеспечение низкоуглеродного развития. Ключевое направление сокращения выбросов парниковых газов – ограничение использования ископаемого топлива, которое в настоящее время поставляет в атмосферу 37 млрд. т СО2-экв. или 2/3 от общего объема антропогенных выбросов парниковых газов. Дальнейшее сохранение текущих темпов роста выбросов парниковых газов, связанных со сжиганием ископаемого топлива в энергетических целях, приведет к росту средней глобальной температуры к концу ХХI столетия на 4-5ᵒС, что будет губительно для большинства существующих экосистем.
Основополагающим документом, координирующим усилия международного сообщества по борьбе с причинами и последствиями глобальных климатических изменений, является Рамочная Конвенция об изменении климата ООН, вступившая в силу в 1994 году. Данный документ постулирует приоритетную ответственность экономически развитых стран за антропогенные эмиссии парниковых газов. Принятое на 22й конференции сторон РКИК ООН Парижское соглашение определяет три ключевых направления декарбонизации: (1) митигация – предотвращение глобальных климатических изменений путем сокращения выбросов и увеличения поглощений парниковых газов; (2) адаптация – предотвращение негативных последствий климатических изменений путем повышения устойчивости сообществ к факторам климатических изменений; (3) перераспределение глобальных финансовых потоков для поддержки мер по адаптации и митигации.
Бизнес играет ключевую роль в реализации данных инициатив, так как, во-первых, осуществляет операционный контроль большинства источников антропогенных эмиссий парниковых газов и владеет инструментами и методами их снижения; во-вторых, бизнес испытывает непосредственное влияние рисков, связанных с изменением климата, которые выражаются в самом широком спектре неблагоприятных явлений – от таяния многолетней мерзлоты и увеличения частоты опасных погодных явлений до формирования климатоориентированных запросов основных заинтересованных сторон – поставщиков, инвесторов, потребителей и регуляторов.
Инструменты регулирования выбросов парниковых газов достаточно разнообразны, однако их можно условно свести к трем группам: (1) ограничительные инструменты – налоги, пошлины, квоты, штрафы и др; (2) инструменты поддержки – субсидии, налоговые льготы, облигации; (3) рыночные инструменты – добровольные локальные или международные системы торговли выбросами.
Одной из недавних инициатив, выдвинутых Европейским Союзом в области регулирования выбросов парниковых газов, стало введение механизма трансграничной углеродной корректировки (СВАМ- Carbon Boarder Adjustment Mechanism).
Цель по достижению углеродной нейтральности ЕС к 2050 была анонсирована главой Еврокомиссии Урсулой фон дер Ляйен в сентябре 2019 года. Этому событию предшествовало принятие соответствующих обязательств рядом стран EC, а также утверждение в ноябре 2018 года стратегии перехода к углеродно-нейтральной экономике. Очевидно, что амбициозные задачи декарбонизации оказывают негативное влияние на европейских производителей наиболее углеродоемких отраслей – энергетики, металлургии, химической, нефтеперерабатывающей, и ряда других. Увеличение регуляторной нагрузки, и, в частности сокращение объема бесплатных квот на выбросы парниковых газов приводит к перемещению углеродоемких производств из ЕС в страны, где регулирование отсутствует или не столь значимо. По сравнению с 2003 годом, по данным World Steel Association, внутреннее производство чугуна и металлопроката в ЕС сократилось на 20% и 9% соответственно, при этом импорт чугуна за тот же период увеличился вдвое, а импорт металлопроката возрос на 18%. Аналогичная ситуация наблюдается в производстве алюминия и в ряде других отраслей. Этот негативный для экономики процесс получил название «утечки углерода».
С точки зрения глобальных целей декарбонизации, установленных Парижским соглашением, «утечка углерода» фактически сводит к нулю эффект углеродного регулирования, так как объем нетто-эмиссий парниковых газов и может возрастать из-за использования в релокированном производстве менее эффективных процессов и технологий, а также за счет дополнительных транспортных эмиссий. Для снижения этих эффектов в ЕС действует специальная директива[i], определяющая перечень отраслей, предприятия которых получают бесплатные квоты на выбросы. Основной смысл механизма трансграничной углеродной корректировки в рамках общеевропейского проекта «Green Deal» («Зеленая сделка») заключается в установлении дополнительной финансовой нагрузки для углеродоемкого импорта, которые должны уровнять условия для внутренних производителей и экспортеров и, таким образом, минимизировать риск «утечки углерода» в условиях постепенного сокращения объема бесплатных квот. Таким образом СВАМ является средством защиты интересов европейских производителей в условиях реализации амбициозной климатической стратегии.
Дополнительные средства, привлекаемые в рамках СВАМ, по оценкам Еврокомиссии, составляют от €5 млрд до €14 млрд. Они могут быть использованы для дополнительного стимулирования и поддержки низкоуглеродных технологий в период выхода из рецессии, связанной с пандемией.
Таким образом, основными предпосылками для введения СВАМ являются:
1 Защита интересов европейских производителей путем обеспечения равенства условий для экспортеров и внутренних европейских производителей в условиях планомерного сокращения выдачи бесплатных углеродных квот в европейской системе торговли квотами на выбросы парниковых газов (ЕU ETS) c 80% в 2013 году до 30% в 2020 году и планируемого в 2030 году полного прекращения выдачи бесплатных квот, а также с учетом значительного роста цен на углеродные единицы в EU ETS до €43 в апреле 2021 года.
2 Стимулирование экспортеров к снижению углеродоемкости продукции.
3 Необходимость поддержки низкоуглеродных технологий и возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в период выхода из рецессии.
СВАМ может быть реализован в различных сценариях, которые в настоящее время активно обсуждаются с экспертным сообществом, в том числе:
• введение пошлины на импорт отдельных углеродоемких продуктов (его размер будет зависеть от стоимости выбросов СО2 в рамках EU ETS);
• распространение действия европейской системы торговли квотами на импортные товары – в этом случае зарубежным производителям либо придется приобретать квоты, либо специально для них будет отведено определенное количество квот.
• создание дополнительного пула квот для импортеров с обязанностью приобретения их в объеме эквивалентном выбросам совокупным выбросам при производстве экспортируемой продукции.
Законодательной базой СВАМ должен стать европейский закон о климате, который планируется к принятию в 2021 году. По мнению авторов законопроекта, введение СВАМ соответствует п. 2 ст. II Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ 1947), которое разрешает введение пошлин на ввоз любого товара, эквивалентных внутреннему налогу. Также в соответствии со статьей 20 ГАТТ, возможно применение мер, «относящихся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления».
В то же время СВАМ может входить в противоречие со статьей 3 п.5 Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), которая не допускает использования мер по борьбе с изменением климата для ограничения международной торговли и п. 1 ст. 11 ГАТТ 1947, который запрещает введение протекционистских тарифов, дискриминацию ввозимых товаров, а также иные скрытые ограничения международной торговли.
Существенную неопределенность представляет собой методический подход к определению параметров СВАМ в части (1) охвата источников эмиссии, (2) определения факторов эмиссии, (3) наличия/отсутствия бесплатных квот, (4) возможности компенсирования углеродоемкости путем реализации проектов, направленных на сокращение выбросов или увеличение поглощения парниковых газов. В виде схемы варианты СВАМ представлены на рис. 2.
Несмотря на методические сложности 10 марта 2021 года Европейский парламент принял резолюцию, в которой высказал следующее ключевые позиции:
- СВАМ должен покрывать весь импорт продукции и товаров, подпадающих под действие EU ETS, в том числе в случае их использования в промежуточных или конечных продуктах;
- к 2023 году СВАМ должен охватить энергетический сектор и энергоемкие промышленные сектора, такие как: цементный, металлургический (сталь, алюминий), нефтепереработка, целлюлозно-бумажный, стекольный, химический (в том числе удобрения);
- СВАМ должен охватывать как прямые, так и косвенные выбросы парниковых газов;
- СВАМ должен обеспечивать возможность экспортеру доказать, что объем эмиссий парниковых газов, связанный с производством импортируемых в ЕС продуктов, ниже общемировых значений.
Инициатива по введению СВАМ в ЕС вызывает серьезные опасения в части влияния на российский бизнес, так как доля Евросоюза в совокупном экспорте РФ составляет 46% в стоимостном выражении и наибольшую часть экспорта составляют углеродоемкие товары: нефть, природный газ (в том числе сжиженный), цветные металлы (алюминий, никель, медь) и изделия из них, продукция черной металлургии (окатыши, полуфабрикаты и прокат), нефтехимии, минеральные удобрения (азотные и калийные), электроэнергия и другие.
Риски, связанные с введением СВАМ, имеют отраслевую специфику, которая определяется (1) углеродоемкостью продукции, (2) включением данной категории продукции в область регулирования. С учетом данных факторов КПМГ был проведен сценарный анализ дополнительной финансовой нагрузки, которой может подвергаться российский экспорт в страны ЕС при введении СВАМ. В сценариях также учитывали изменение доли регулируемого экспорта и прогнозную среднюю ставку налогообложения, соответствующую ожидаемой стоимости квот в EU ETS с учетом фактической доли платных квот. Базовый сценарий, обнародованный еврокомиссией, предполагает включение восьми групп продуктов, среди которых для России наибольшее значение имеют продукты черной металлургии, нефтехимии, нефтепереработки, а также алюминий. Расширенный сценарий включает возможность распространения инициативы на медь и никель. Результаты анализа представлены на рис. 4.
По результатам анализа среднегодовая дополнительная нагрузка в базовом сценарии составит 3.7 млрд Евро/год. При расширении области применения СВАМ она увеличится до 3.9 млрд Евро/год.
Сокращение связанной с введением СВАМ дополнительной финансовой нагрузки на российский экспорт может быть достигнуто при условии активного участия РФ в международном переговорном процессе. Его целью должна быть реализация наиболее благоприятного механизма введения СВАМ, учитывающего возможности компенсации углеродоемкости экспортной продукции (в том числе за счет реализации лесо-климатических проектов при условии формирования нормативной и методической базы для их осуществления).
В рамках формирования национальной системы регулирования выбросов парниковых газов наибольшее внимание должно быть уделено следующим аспектам:
1. Развитие системы мониторинга, отчетности и контроля выбросов парниковых газов и ее гармонизация с международными требованиями и стандартами. К этому относится и разработка методической базы для оценки углеродоемкости продукции на отраслевом уровне, включая коэффициенты эмиссии при потреблении электроэнергии.
2. Разработка и внедрение механизмов гибкого финансирования программ по модернизации производства и внедрению низкоуглеродных технологий, направленных на снижение углеродоемкости производства.
3. Разработка и внедрение нормативной базы, обеспечивающей реализацию проектной деятельности, направленной на сокращение выбросов и/или увеличение поглощающей способности естественных поглотителей парниковых газов. Использование результатов данной проектной деятельности для компенсации углеродоемкости экспортной продукции
4. Развитие отраслевых низкоуглеродных брендов и систем сертификации низкоуглеродных продуктов, а также стимулирование продвижения данной продукции на европейский рынок.
Данные направления, комплексно реализованные в рамках стратегии низкоуглеродного развития на государственном, отраслевом и корпоративном уровне, позволят не только минимизировать негативный эффект СВАМ, но и станут существенным стимулом для модернизации производства и повышения его эффективности за счет внедрения передовых энергосберегающих технологий и эффективного использования ресурсов. Таким образом, международные инициативы в области углеродного регулирования могут стать стимулом технологического развития и экономического роста.
[i] Directive 2003/87/EC https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1146-Carbon-Leakage-List-2021-2030
