Баланс приоритетов. Государственное регулирование нефтегазового сектора в Арктике и региональное устойчивое развитие

При выработке мер государственной политики в отношении комплексных нефтегазовых региональных проектов на крайнем Севере приходится решать более сложные задачи, чем в традиционных регионах добычи. С чем связаны эти сложности и что может помочь с ними справиться?

Ключевые слова: государственная политика, арктический регион, качество жизни, энергобезопасность, нефтегазовый сектор

Сложность связана не только с более высокими затратами и более тяжелыми условиями разработки ресурсов, но и с необходимостью давать ответ о целесообразности полноценного освоения того или другого арктического района с перспективой его включения в орбиту обычной экономической жизни или же сохранения его в качестве «промышленного форпоста», основанного преимущественно на вахтовом методе работы.

Одним из наиболее востребованных терминов в контексте перспектив арктических территорий является «устойчивое развитие». Но у «устойчивого развития» применительно к этим регионам может быть несколько интерпретаций. Возможно ли устойчивое развитие в тех районах, где никто постоянно не живет? Те «устойчивые» решения, которые предлагаются сейчас в качестве лучших зарубежных практик, нередко ориентированы на поддержку устойчивости в плане традиционного уклада, но не на формирование устойчивого промышленно развитого региона.

Еще одной популярной концепцией применительно к северным регионам является концепция безопасности, но и ее можно интерпретировать с нескольких позиций. С одной стороны, речь идет об отстаивании экономических и политических позиций государства в Арктической зоне. С другой стороны, арктические месторождения на протяжении, по крайней мере последних 10-15 лет рассматриваются как «резерв» энергетической безопасности мирового хозяйства в плане наличия обширных ресурсов. Наконец, сами регионы Арктики также нуждаются в обеспечении собственной энергобезопасности, которое может быть нетривиальной проблемой.

Если мы хотим понимать, могут ли арктические регионы как России, так и зарубежных стран развиваться таким же путем, как другие, надо определиться с факторами, лежащими в основе привлекательности (или непривлекательности) территорий для экономической активности.

В этих целях мы использовали данные обследования ОЭСР о качестве жизни в субнациональных регионах “OECD Regional Well-Being”[1] от 2016 года, отобрав арктические регионы стран ОЭСР и отдельные регионы сопоставления (города Вена и Нью-Йорк). В данном обследовании оценка разных характеристик уровня жизни в регионе дается на основании нормированных значений одного или нескольких показателей, отражающих, по мнению исследователей ОЭСР, эту характеристику (например, в случая образования это доля рабочей силы хотя бы со средним образованием).

Результаты рассмотрения арктических регионов свидетельствуют, что в числе наиболее серьезных проблем – по числу регионов с относительно низкими оценками каждого показателя – остаются вопросы недостаточного дохода жителей, неудовлетворительных жилищных условий, здоровья жителей. В то же время экологические результаты являются довольно высокими, так же как и показатели доступа к услугам связи (Таблица 1).

Таблица 1. Результаты обследования арктических регионов стран ОЭСР по отдельным показателям качества жизни, 2016 год

Если стремиться к полноценному социально-экономическому развитию арктических регионов, в том числе повышению привлекательности как места для жизни, то необходимое повышение дохода, улучшение жилищных условий и здоровья потребуют, во-первых, построения экономических стимулов – в первую очередь за счет развития проектов по добыче природных ресурсов (там, где эти ресурсы присутствуют), а также обеспечения расширенных энергетических потребностей по мере необходимого роста уровня жизни.

Решение этих проблем находится на стыке концептуальных развилок развития региона. Во-первых, это выбор стратегии обеспечения собственной энергетической безопасности региона. Исследователи Стокгольмского института окружающей среды справедливо отмечают: интерес к Арктике с точки зрения энергетической безопасности часто направляется извне арктических регионов, так что арктические регионы за счет нефтегазовых ресурсов обеспечивают энергобезопасность остального мира, но не свою собственную[1]. В этом контексте следует сочетать планы по экспорту энергоресурсов с местными интересами устойчивого энергоснабжения, которое не зависело бы от внешних факторов – по крайней мере в том случае, если действительно исходить из задачи формирования промышленно развитого региона. С другой стороны, поддержка устойчивого развития, входящая в число не менее важных интересов регионального развития, с высокой вероятностью способна войти в конфликт с распространенными стратегиями регионального развития в Арктике, которые основаны на извлечении углеводородов[2].

Исходя из этого выбора, можно говорить о существовании двух обобщенных альтернативных стратегий развития арктических регионов, обладающих промышленным потенциалом, в частности за счет реализации нефтегазовых проектов. Это разделение хорошо заметно по результатам недавнего (2015 год) эмпирического исследования группы российских, норвежских и американских ученых «Демографические и экономические диспаритеты среди арктических регионов»[3]. Они исследовали субнациональные регионы арктических государств по ряду социально-экономических характеристик и смогли выделить три кластера.

Первый кластер, в который вошли 5 регионов из США и Канады, был охарактеризован низкой плотностью населения при его высоком естественном приросте, низкой экономической активностью населения при высокой безработице и низкой занятости в промышленной сфере, а также средним доходом и средним уровнем доступности топлива.

Признаки первого кластера говорят о сохранении традиционного уклада хозяйства, пусть и при умеренно высоком уровне жизни. Данная стратегия развития может быть условно названа «Консервация».

Третий кластер, в который вошли 7 регионов из разных стран, характеризуется высокой плотностью населения при положительном миграционном приросте, низкой безработицей при высоком уровне экономической активности населения, высоким доходом и хорошей доступностью топлива.

Третий кластер соответствует стандартам экономически развитого региона. Если принимать за образец именно эти регионы, то такой путь развития мы условно можем назвать «Трансформация».

Во втором кластере находятся все российские арктические регионы. Их отличительные характеристики: отрицательный естественный и миграционный прирост населения, высокая занятость в промышленности при умеренном уровне экономической активности населения, низкий уровень дохода и низкая доступность топлива.

Таким образом, российские регионы находятся в более сложной ситуации. С одной стороны, они не показывают высоких результатов ни по уровню экономического развития, измеренного через доход и косвенно подтверждаемого оттоком населения, ни по уровню энергетической безопасности, измеренной через доступность топлива. В то же время высокая занятость в промышленности свидетельствует о наличии уже изрядной нагрузки на природу, даже в отсутствие серьезных экономических успехов.

Эта ситуация заставляет с дополнительной осторожностью относиться к стратегиям регионального развития, в том числе в части реализации нефтегазовых проектов. С одной стороны, социально-экономическая ситуация в регионах России ставит вопрос об острой необходимости новых экономических стимулов для регионального развития регионов, чтобы они не исчезли как промышленно развитые центры, так что стратегия «Консервация» не представляется оптимальным вариантом. С другой стороны, полноценное региональное развитие в таких условиях требует значительных усилий по сохранению и привлечению кадрового потенциала. В то же время весьма нежелательно и дальнейшее наращивание нагрузки на природу. Эти факторы осложняют реализацию стратегии «Трансформация».

Разработка мер по социально-экономическому развитию арктических регионов, которые успешно бы позволяли решать все эти проблемы одновременно, пока что является нерешенным вызовом не только для России, но и для других государств Арктики. С учетом различий в базовых условиях универсальный набор таких мер вряд ли вообще существует.

В то же время достижение высоких показателей качества жизни и общего уровня социально-экономического развития, экологической и энергетической безопасности в разных арктических регионах мира, невзирая на сложные природно-климатические условия, дают основания рассчитывать на выработку более или менее сбалансированного пути развития для российских регионов, особенно при условии международного сотрудничества в сфере арктических исследований.

[1] Granit J. et al. Integrating sustainable development and security: An analytical approach with examples from the Middle East and North Africa, the Arctic and Central Asia / Stockholm Environment Institute, Working Paper 2015-14.

[2] Greaves W. Securing sustainability: the case for critical environmental security in the Arctic // Polar Record. 2016. No. 52. P. 660–671.

[3] Schmidt J. et al. Demographic and economic disparities among Arctic regions // Polar Geography. 2015. Vol. 38, No. 4. P. 251–270.

[1] OECD. OECD Regional Well-Being Indicators // https://www.oecdregionalwellbeing.org. 2016