Ключевые слова: полезные ископаемые, нефть, газ, недропользование, государственное управление, законодательные и нормативные документы, Российская Федерация, Республика Казахстан, Евразийский экономический союз (ЕАЭС).
Российская Федерация и Республика Казахстан – крупнейшие производители и экспортеры нефтегазовых ресурсов среди государств Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Вопросы недропользования ставят перед управляющими структурами двух стран необходимость соблюдения стандартов экологической безопасности, а с другой стороны, обеспечивать устойчивое развитие и эффективное использование природных ресурсов. Этот баланс становится особенно важным в свете изменения климата и глобальных экологических вызовов, которые требуют от правительств инновационных подходов и стратегий, направленных на минимизацию негативного воздействия на природу.
Обе страны сталкиваются с необходимостью внедрения современных технологий и методов управления, которые помогут снизить экологические риски, возникающие в процессе добычи полезных ископаемых. Это включает в себя переход на более чистые технологии, использование возобновляемых источников энергии, а также внедрение систем экологического мониторинга и оценки воздействия на окружающую среду. Важно также активное вовлечение местных сообществ в процесс принятия решений, связанных с недропользованием, что поможет учесть интересы населения и повысить общественную поддержку природоохранных инициатив.
Одной из задач, стоящих как перед Казахстаном, так и Россией, является развитие законодательства в сфере недропользования, которое должно учитывать международные нормы и стандарты, направленные на защиту окружающей среды. Сотрудничество в рамках ЕАЭС может способствовать выработке общих подходов к регулированию этой сферы, что не только поможет улучшить качество управления природными ресурсами, но и создаст условия для более справедливого распределения доходов от их эксплуатации.
Так, министр по энергетике и инфраструктуре Евразийской экономической комиссии Арзыбек Кожошев, выступая на Пленарном заседании «Технологический суверенитет и промышленная кооперация ЕАЭС: механизмы реализации», отметил, что «в современном мире технологический суверенитет становится важным фактором обеспечения устойчивого развития. При этом энергетика и транспорт – факторы, которые обеспечивают не только физическую инфраструктуру для развития отраслей экономики, но и способствуют независимости от внешних рисков. Евразийская интеграционная связность становится определенным конкурентным преимуществом наших стран», – заявил А. Кожошев. По мнению министра ЕЭК, особую актуальность в условиях изменения международного энергетического ландшафта приобретает проведение странами евразийской «пятерки» согласованной энергетической политики и их совместная деятельность по формированию общих рынков энергоресурсов. На рабочей встрече А. Кожошева и министра энергетики Российской Федерации Сергея Цивилева, прошедшей в преддверии очередного заседания Совета Евразийской экономической комиссии, в повестку которого включены вопросы создания общих энергетических рынков, были обсуждены проблемные вопросы формирования общих рынков газа, нефти и нефтепродуктов Евразийского экономического союза с учетом изменившейся ситуации на глобальных энергетических рынках, а также существующих взаимоотношений между государствами-членами ЕАЭС, а также участники встречи условились продолжить работу по формированию общих энергетических рынков Евразийского экономического союза.
Недропользование имеет долгую историю развития: с момента появления человека разумного начался процесс использования даров земли и природы. Так, использование горной пещеры для жизни и быта – это пример первого в человеческой истории пользования недрами. При этом добыча полезных ископаемых сопровождает человечество на протяжении всей истории его существования: глина, руда, железо, драгоценные камни и металлы – все это дары недр земли. Поэтому недропользование возникло задолго до появления соответствующей терминологии. Более того, чтобы пользоваться дарами недр, необходима организация соответствующей деятельности: речь идет о предшествующих работах по разведке полезных ископаемых и последующих процессах их непосредственной добычи.
В понятие недропользования входит и использование подземных объектов и сооружений – от уже упоминавшихся пещер древних людей до современных геологических объектов, которые находятся под особой охраной государства, и деятельность, связанная с добычей особо ценных, коллекционных геологических материалов. Поэтому недропользование подразумевает весьма широкий спектр видов человеческой деятельности. В связи с этим и трактовка данного термина различными учеными может существенно различаться. Башмаков Г.С. говорил о том, что под пользованием недрами следует понимать «любую деятельность, направленную на присвоение полезных свойств конкретного участка недр» [1]. Калинин И.Б. определяет недропользование как «использование полезных свойств недр Земли и покрывающих ее вод для изучения, разведки и добычи содержащихся в них ресурсов (полезных ископаемых и иных неживых ресурсов), а также в целях, не связанных с их извлечением» [2]. Согласно приведенным точкам зрения, недропользование подразумевает в первую очередь деятельность так называемых недропользователей, т.е. речь идет о непосредственном процессе добычи полезных ископаемых, геологических ресурсов или эксплуатации геологических объектов. Однако есть и другие подходы к пониманию процесса недропользования. В частности, выделяют различные толкования данного понятия через дифференциацию отдельных видов данного процесса. Так, данные виды достаточно четко выделены в Законе РФ «О недрах» [3].
Другие подходы сосредоточены на правовых аспектах регулирования деятельности по недропользованию. С этой точки зрения недропользование подразумевает не только использование (добычу полезных ископаемых, эксплуатацию геологических объектов и т.д.), но также и деятельность, связанную с исследованием и изучением состояния земных недр. Однако делается уточнение, что данная интеллектуальная деятельность носит прикладной характер и в конечном итоге направлена на получение определенных материальных выгод. Поэтому вполне обоснованно можно сделать вывод, что недропользование – это один из видов экономической деятельности, важное направление национальной экономики и народного хозяйства. При этом научная основа данного вида экономической деятельности связана с тем, что недропользование предполагает проведение целого комплекса сложных работ и реализацию целого ряда сложных технологических решений. Поэтому без развития научно-исследовательского потенциала недропользования (проведение исследований, разработка новых видов оборудования и т.д.) данная деятельность будет просто невозможна. Как видим, широкий спектр видов деятельности, связанных с недропользованием, требует расширенного толкования данного термина не только в рамках научных публикаций, но также и уточнения и упорядочения данной классификации в рамках действующих нормативно-правовых актов. Действительно, подход, связанный с определением недропользования через исключительно «пользовательский» аспект, давно потерял свою актуальность. Более того, такой подход не раскрывает данное понятие, порождая лишь тавтологию («недропользование – это пользование недрами»), но не внося никакой ясности в определение столь важного для народного хозяйства направления деятельности. Необходимо отметить, что даже советское законодательство исходило из более широких подходов к толкованию близких к недропользованию понятий. Так, например, «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» трактовали горные отношения (т.е. отношения в рамках пользования недрами) не просто как добычу полезных ископаемых, а как комплекс общественных отношений в сфере использования и охраны недр. Понятие «общественные отношения» в аспекте того или иного явления подчеркивает сложность и важность данного вида деятельности, важность его для общественного строительства и воспроизводства, многогранность и многоаспектность данного понятия. Недропользование с этой точки зрения представляет собой не только процесс по добыче полезных ископаемых, но целый комплекс общественных отношений и взаимосвязей, таких как охрана недр, их изучение, экологическое обеспечение недропользования, научно-исследовательская деятельность по развитию технологического потенциала недропользования, финансово-экономическое обеспечение недропользования, управленческое обеспечение недропользования.
Последний аспект требует особого внимания. Ввиду сложности процессов, связанных с реализацией недропользования, данная сфера требует особой регламентации и организации. Поэтому недропользование, помимо всего прочего, это и управленческий процесс. Административно-правовая регламентация недропользования подразумевает, среди прочего, разработку и издание нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу деятельности. Также, в более широком+ смысле, речь идет о необходимости разработки государственной политики в сфере управления недропользованием [4]. Следовательно, процесс недропользования, как достаточно объемное понятие, включает в себя не только процесс изучения и освоения подземных пространств, но и управленческий процесс, предваряющий и сопутствующий так называемому «техническому недропользованию».
Государственное правление недропользованием в РФ
Государственное управление и регулирование – это механизмы, которые упорядочивают поведения субъектов общественных отношений в области недропользования и характеризуются установлением и обеспечением государством общих правил поведения. Термины «регулирование» и «управление» достаточно активно используется законодателем в названиях многих федеральных законов и подзаконных актов. Что же включает в себя понятие государственного управления и каковы правовые основы современной системы государственного управления недропользованием?
С принятием Конституции 1993 года [5] в стране произошли серьезные демократические изменения. Так, одним из наиболее важных изменений стало закрепление принципа федерализма и разделения властей, которые до этого момента не фигурировали в нормативно-правовых актах советского периода. Принцип разделения властей, с одной стороны, предполагает взаимный контроль, взаимную ответственность различных ветвей власти, с одной стороны, и, в соответствие с данным принципом, предполагается независимость и самостоятельность органов власти, принадлежащих к той или иной ветви. Федерализм предполагает разграничение полномочий между центром и субъектами. На уровне функционирования системы власти реализация принципа федерализма предполагает разграничение сферы компетенции между органами власти. Т.е. каждый орган власти самостоятелен в пределах предоставленной ему компетенции. При этом превышение органами власти предоставленных им объемов власти и полномочий, выход за их пределы рассматривается законодательством как присвоение власти, что немедленно пресекается, исходя из принципа разделения властей. Тем самым жизнь государства и общества надежно защищена от произвола и узурпации власти каким-либо государственным органом. Ст. 11 и 71 Конституции РФ устанавливают систему осуществления власти как на федеральном, так и на местном уровнях через органы государственного управления. А статья 12 признает местное самоуправление и его самостоятельность при условии соблюдения органами самоуправления Конституции РФ и ее законов. Попробуем вначале дать определение понятия «государственное управление». Это особая сфера деятельности государственных органов по реализации возложенных на них полномочий. Она основывается подзаконно на правовых актах, прежде всего на законах, и осуществляется в целях обеспечения исполнения этих правовых актов, то есть носит подзаконный характер и осуществляется непрерывно. В процессе этой деятельности возникают определенные горизонтальные и вертикальные связи между субъектами этой деятельности. Нарушение этой деятельности влечет за собой применение санкций со стороны государства. Субъектом этой деятельности выступает государство и его должностные лица, объектом – действия участников общественных отношений, нуждающиеся в согласовании и подчинении их действий целенаправленной воле управляющего субъекта. Обеспечение эффективности государственной управленческой деятельности обеспечивается соблюдением ряда принципов при организации и деятельности органов государственного управления. Благодаря следованию этим принципам в Российской Федерации удалось выстроить довольно действенную и эффективную систему государственной власти как в вертикальном (иерархия), так и в горизонтальном направлениях. Поэтому государственное управление недропользованием определяют как «деятельность, направленную в том числе на соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами; предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях». В Законе РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах» в преамбуле говорится: «Настоящий закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей» [3]. Из этого следует что под «регулированием» понимается упорядочивание достаточно широкого круга отношений, закрепляемых нормами данного Закона (ст. 1.1). Правовое регулирование отношений недропользования осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, органами местного самоуправления в пределах их полномочий. «Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля» (ст. 35 Закона). В этом случае понятие состоит из трех составляющих его элементов: управления, лицензирования, учета и контроля. При этом законодатель под государственным регулированием недропользования понимает достаточно широкий вид деятельности, выходящей за пределы нормотворчества. Государственное регулирование включает в себя всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, регулирующих те или иные общественные отношения; координацию и установление общего направления деятельности участников соответствующих отношений.
Государственное регулирование понимается также «как одна из функций государственного управления, которая направлена на создание благоприятных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства без вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, путем установления и корректировки общих правил поведения».
То есть регулирование предполагает деятельность уполномоченных органов по изданию регулирующих предписаний, а также контрольную деятельность за выполнением этих предписаний.
Деятельность органов государственного управления связана с практической реализацией принадлежащей народу власти, с практическим претворением в жизнь тех политических решений, которые опосредовано принимает российской народ (через институт выборов и представительства), с практической реализацией того виденья государственного развития, которое выражает народ.
Особую роль в практической реализации принципов и целей государственного управления недропользованием играют органы исполнительной власти. Ст. 77 Конституции РФ представляет исполнительную власть как систему, состоящую из множества элементов, находящихся в особой взаимосвязи между собой. Так, на территории Российской Федерации как государства действуют центральные органы федеральной исполнительной власти, им подчинены органы исполнительной власти на местах (на уровне федеральных округов, субъектов Федерации, территориальных образований). В этом проявляется единая система и вертикаль исполнительной власти на территории страны. Если анализировать Конституцию РФ и федеральное законодательство, можно найти различные названия для органов исполнительной власти: это – «федеральные органы исполнительной власти», «федеральные органы», «исполнительные органы», «органы государственной власти», «органы государственного управления» и т.д. [6].
Рассмотрим признаки, характеризующие систему государственного управления недропользованием в России [7].
1. Относительная самостоятельность органов государственного управления недропользованием в Российской Федерации. При этом данная самостоятельность характеризуется тем, что органы власти независимы в принимаемых ими решениях в рамках определенной законом компетенции. В то же время имеет место единство и взаимозависимость: например, деятельность органов исполнительной власти находится в тесном взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти: через органы исполнительной власти претворяются в жизнь принятые законы, а спорные ситуации (в рамках взаимоотношений между различными органами исполнительной власти или между органами власти и гражданами) разрешаются в судебных инстанциях. Контролируют деятельность органов исполнительной власти надзорные структуры (Прокуратура РФ), а координирующую роль в работе органов различных ветвей власти выполняет Президент РФ (Гарант Конституции). Такой механизм самостоятельности и взаимного контроля является гарантией того, что одна ветвь власти не будет подменять собой другую.
2. Органы государственного управления осуществляют практическую реализацию законов в общегосударственном масштабе. Для этого они используют отведенные им законом государственно-властные полномочия (другие полномочия реализуют законодательная и судебная власть). Поэтому можно говорить о том, что органы государственного управления осуществляют свою самостоятельность не только в функционально-компетентностном аспекте, в связи с этим она является особой подсистемой единого механизма государственной власти. Важно отметить, что законодательство раскрывает полномочия и функции не исполнительной власти в целом, а конкретных ее элементов – субъектов, входящих в структуру исполнительной власти. Так, законом установлен правовой статус и полномочия конкретных органов исполнительной власти (правительства, министерств и ведомств), а эти субъекты уже реализуют полномочия государственной власти каждый на своем уровне компетенции.
3. Деятельность органов государственного управления имеет общегосударственный характер, т.е. данные органы действуют в масштабе всего государства. Так, центральные органы государственного управления власти проводят политику государства, принятые в государстве законы единообразно на всей территории страны через систему подконтрольных (подведомственных) им органов власти на местах. Несмотря на то, что принцип федерализма предполагает определенную самостоятельность субъектов в вопросах местного значения, федеральное законодательство через органы федеральной власти реализуется одинаково на всей территории страны. Таким образом, в общегосударственном характере деятельности органов власти проявляется их правоисполнительная (правоприменительная) функция.
4. Система государственного управления недропользованием реализуется не сама по себе, ее реализуют специальные субъекты, наделенные особой исполнительной компетенцией и полномочиями. Это является одним из принципов разделения властей, т.е. исполнительные органы наделены именно исполнительскими функциями, но никакими иными. Субъектами федеральной исполнительной власти являются центральные органы федеральной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации – все они образуют единый механизм осуществления исполнительной власти в стране.
5. Одним из принципов осуществления государственного управления в стране является федерализм. Принцип федерализма предполагает разграничение полномочий между Федерацией и субъектами – в том числе и в работе органов власти.
Помимо вышеназванных характеристик важно отметить, что сфера компетенции органов государственного управления значительно шире, нежели простое выполнение административных функций. Цель государственного управления более широкая и состоит в осуществлении, практической реализации государственной политики в различных сферах жизни государства и общества.
Поскольку в распоряжении власти находятся все основные ресурсы общества (финансовые, административные, силовые, коммуникационные), можно говорить о том, что органы государственного управления обладают всем необходимым потенциалом для реализации властных решений и политики государства на территории страны.
Необходимо отметить, что аппарат государственного управления представляет из себя совокупность механизмов и принципов реализации государственной власти.
Механизм государственного управления находится под действием внутренних и внешних факторов. Так, важнейшими внутренними факторами, оказывающими постоянное влияние на систему государственного управления в стране, являются органы власти общей компетенции. К органам власти общей компетенции относят Правительство РФ, региональные правительства.
Другие органы государственного управления (как второстепенные звенья системы государственной власти) могут периодически видоизменяться – к примеру, государственные ведомства могут подвергаться слиянию, упразднению, появляться новые и т.д.
Структурные подразделения государственных органов власти могут также подвергаться изменениям.
Также следует отметить, что бывают случаи, когда некоторые органы государственного управления упраздняются и на их основе возникают юридические лица иного статуса, но с государственным участием (например, государственные концерны или госкорпорации). Необходимо иметь в ввиду, что эти субъекты не исключаются из системы государственного управления, но их воздействие на государственную жизнь становится опосредованным.
Государственные служащие также включаются в систему государственного управления. Сюда же можно отнести отраслевые, территориальные и другие звенья государственной системы.
Необходимо отметить, что органы государственного управления недропользованием, являясь юридическими лицами и самостоятельными участниками правовых отношений, не функционируют сами по себе. Работу органов власти обеспечивают должностные лица и государственный служащие, т.е. штат органов государственной власти. Таким образом, орган государственной власти – это организация, имеющая штат сотрудников (должностных лиц и служащих), штатное расписание, особую структуру (подразделения), а также здания, сооружения, технику, финансовые активы.
Исходя из того, что органы государственного управления представляют государственную власть и реализуют политику государства, то финансироваться их деятельность может исключительно из государственного бюджета (а также от форм деятельности, разрешенных законом). Денежное вознаграждение государственным служащим выплачивается также из государственного бюджета. Поэтому штатное расписание, организационная структура, размеры денежных окладов, расходы и выплаты – все это утверждается органом исполнительной власти, исходя из четких требований федеральных законов, под строгим контролем вышестоящих органов власти.
Основополагающей задачей для специально уполномоченных органов следует считать осуществление государственного управления недропользованием [8].
Так, органы власти осуществляют государственное управление в сфере недропользования и реализуют предоставленный или переданный им объем регулирующих, исполнительных, управленческих и контрольных полномочий.
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется органами управления, к функциям которых можно отнести: государственную экспертизу запасов полезных ископаемых; государственный учет в сфере недропользования; государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых; прогнозирование и планирование недропользования; функция лицензирования пользования недрами; государственное регулирование налогообложения.
Делегирование государственным органам государственного управления в сфере недропользования не только правовых, но и моральных прав и санкций на организацию и проведение профессиональной деятельности по использованию властных полномочий предъявляет особые требования и налагает на сотрудников государственных органов высокую ответственность за соблюдение законности в рамках выполнения профессиональных и служебных обязанностей.
Т.е. знание и применение норм законодательства в области государственного управления недропользованием является одним из важнейших показателей профессионализма, правосознания и нравственного уровня государственных служащих. Поэтому так важно совершенствовать механизмы обеспечения и укрепления законности в сфере государственного управления.
Повышение правосознания и развитие механизмов обеспечения законности в работе публичных органов в сфере недропользования выступает важным фактором формирования как правопорядка, так и правовой культуры в обществе в целом. Действительно, неукоснительное соблюдение законности работниками сферы государственного управления существенно повышает эффективность деятельности государства по достижению правопорядка, безопасности и стабильности. В то же время со стороны общества растет доверие к органам власти, уважение к закону и общий уровень правосознания.
Законность предполагает:
– наличие реальных и обязательных гарантий прав и законных интересов граждан. Недопущение любых проявлений произвола;
– строгое и обязательное соблюдение законов, решительное прекращение нарушений права, ответственность за правонарушение;
– осуществление всех государственных властных функций в соответствии с законом, а также подзаконность какой-либо социально значимой деятельности.
Необходимо отметить то, что для обеспечения гарантий законности особое место занимает правовая культура и правовое воспитание.
Итак, законность – это режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и подзаконным нормативно-правовым актам государства, образующимся в результате их неукоснительного исполнения всеми субъектами права.
Социальная сущность законности – это согласование определенных реальных общественных отношений с их законодательными моделями, то есть распространение «господства» воли законодателя на всю территорию государства, на все общество [9].
Следствием законности является установление в общественной жизни правопорядка – режима (состояния) упорядоченности, организованности публичных отношений, формирующейся в условиях законности. Особое место в системе гарантий законности занимают юридические гарантии законности, что составляют предусмотренные законом специальные средства внедрения, охраны и в случае нарушение, восстановление законности. Законность – это многогранное явление, рассматриваемое как принцип формирования правового государства, как метод управления обществом, как режим точного исполнения закона.
Соблюдение принципа законности в сфере управления недропользованием, учитывая его принадлежность к сфере конституционных принципов функционирования государства, должно быть отправной точкой построения и непосредственной реализации правоотношений между любыми субъектами административного права [10].
Особое значение законность приобретает в сфере государственного управления, ведь это вид деятельности органов государства, имеющего исполнительный и распорядительный характер и состоящего в организующем воздействии на общественные отношения путем применения государственно-властных полномочий.
Сфера государственного управления, призванием которой является обеспечение всестороннего осуществления защиты прав и свобод граждан, требует строжайшего и придирчивого отношения к правонарушениям в сфере государственного управления. Особого внимания требует соблюдение законности в сфере государственного управления. Ведь руководители всех уровней и другие государственные служащие благодаря особенностям своего социального статуса и предоставленным государством полномочиям могут влиять на большое количество людей. В случае же противоправного использования должностными лицами предоставленных полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ имеет место нарушение прав и свобод других граждан.
Таким образом, можно утверждать, что одной из первоочередных гарантий соблюдения законности в сфере государственного управления недропользованием является высокий профессионализм должностных лиц органов государственного управления, их объективное и принципиальное поведение при исполнении функциональных обязанностей, приоритетность обеспечения прав и свобод граждан.
Данный аспект реализации принципа законности усложняется тем, что наиболее проблемные вопросы этики норм и правил поведения государственных служащих недостаточно урегулированы законодательно и подзаконными нормативно-правовыми актами.
Для поиска оптимальных путей укрепления законности в сфере государственного управления требуется детальное изучение причин и условий, способствующих нарушению законности. Такими общими причинами и условиями являются недостатки и противоречивый характер нормативно-правовой базы в сфере государственного управления; несовершенство организационно-управленческих структур государственной системы; несоответствие между служебными функциями и обязанностями и правами работников; организационные недостатки в подборе, расстановке и воспитании кадров; неудовлетворительное материально-техническое обеспечение государственной службы; неудовлетворительный уровень стимулирования деятельности государственных служащих и тому подобное.
Для укрепления законности в сфере государственного управления важно систематизировать и объединить правовую базу, но и сразу же моделировать развитие и ход событий, соответствующие правоприменительные действия по каждой типовой ситуации, с которыми сталкиваются государственные служащие. Кроме того, выделение, объединение и систематизация правовых норм относительно функциональных особенностей служебной деятельности предоставят возможность принять меры по их лучшему усвоению, а главное – понимание и сознательность применения их на практике.
Осознание ответственности государственных служащих в аспекте правоприменительных действий и сознательное соблюдение правовых норм при непосредственном выполнении своей работы будет способствовать укреплению законности, будет понятно широкой общественности и позитивно будет оцениваться населением.
Таким образом, государственное регулирование недропользованием включат в себя всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, регулирующих общественные отношения в сфере недропользования; координацию и установление общего направления деятельности участников отношений недропользования, путем осуществления различных задач и функций, установленных в законах.
Анализ государственного управления недропользованием в Республике Казахстан
Необходимо отметить, что, поскольку в экономике Казахстана серьезное место занимает добыча и продажа на экспорт полезных ископаемых (действительно, РК располагает серьезной базой минеральных ресурсов и углеводородов), то важным направлением государственной политики РК является правовое регулирование недропользования. Согласно официальной статистике, «Казахстан занимает 12-е место в мире по объемам доказанных извлекаемых запасов нефти и 20-е место по запасам газа. В Казахстане сосредоточено 30 % мировых запасов хромовой руды, 25 % – марганцевых руд, 10 % – железных руд. Запасы меди, свинца и цинка составляют соответственно 10 % и 13 % от мировых» [11]. Базовым законом, регулирующим вопросы недропользования применительно ко всем полезным ископаемым, является Кодекс Республики Казахстан от 27 декабря 2017 года «О недрах и недропользовании» (далее – Кодекс «О недрах), сменивший Закон «О недрах» 2010 года и Закон «О нефти» 1995 года [12]. Конституция Казахстана закрепляет, что недра и другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. В отличие от земли, недра в границах территории государства не могут находиться в частной собственности, допускается лишь оборот прав пользования недрами, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в пределах и порядке, установленных законом [13]. Субъектами права недропользования выступают государство, физические и юридические лица. Недропользователи делятся на частных и недропользователей, государственных и негосударственных, национальных и иностранных недропользователей.
Правовые акты РК, связанные с недрами и недропользованием, основываются на следующих принципах:
- рациональное (недопущение потерь), комплексное (без выбора добываемых полезных ископаемых, их максимальное освоение или оставление будущих НТП) и безопасное использование недр (привлечение специалистов со специальными знаниями, подготовкой; обеспечение спецодеждой; строгая отчетность и безопасная эксплуатация взрывчатых веществ; хранение технических документов и др.);
- обеспечение охраны недр и окружающей среды (охрана в естественном состоянии, геологическое изучение); охрана – обеспечение научной обоснованности данных операций, использование новых технологий;
- обеспечение сочетания республиканских и региональных интересов;
- обеспечение пополнения минерально-сырьевой базы;
- публичное проведение операций по недропользованию;
- платность недропользования;
- создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведение операций по недропользованию.
Право недропользования в РК предполагает следующие аспекты: передача, вручение, а также путем перехода в порядке правопреемства.
Виды некоторых операций, связанных с недропользованием в зависимости от видов минеральных сырьевых ресурсов, можно классифицировать следующим образом:
* твердотельные, грунтовые воды, широко распространенные полезные ископаемые и разведка углеводородного сырья;
* твердотельные, грунтовые воды, широко распространенные полезные ископаемые и добыча углеводородного сырья;
* создание подземных сооружений для сохранения минерально-сырьевых ресурсов строительство, например, нефть, газ, вода.
При этом в настоящее время в Кодекс «О недрах и недропользовании» [12] с учетом передового международного опыта внедрены новые методы и механизмы правового регулирования недропользования.
В частности, в Кодекс внесены следующие концептуальные изменения:
- Ввести лицензионный порядок, основанный на принципе «первым пришел – первым получит» по австралийской модели;
- Определение видов и классификации полезных ископаемых;
- Переход к международному порядку оценки фонда;
- Предоставление открытого доступа к геологической информации;
- Усиление правил по ликвидации последствий недропользования для обеспечения экологической безопасности.
Данные нововведения в законодательстве позволили отказаться от «инструктивного контроля» в сфере недропользования государства и перейти на принцип лояльности недропользователей. Ведется постоянный мониторинг законодательства о недропользовании и совершенствование отдельных его норм.
При этом на сегодняшний день в рамках инициированных правительством поправок ведется работа по внесению следующих изменений в действующее законодательство:
* регламентация процедуры утверждения, оптимизация сроков и обеспечение прозрачности государственной программы управления фондом недр (УМТО);
* освобождение недропользователей, расположенных в казахстанском секторе Каспийского и Аральского морей, от обязательств по поставке нефти для привлечения инвестора в капиталоемкие морские проекты недропользования и поддержания баланса интересов государства и инвесторов-поставщиков нефти на внутренний рынок;
* продление права недропользования национальных компаний на срок до 1 января 2026 года, позволяющее осуществлять привлечение крупных инвесторов по твердым полезным ископаемым, предусмотренным пунктом 8 статьи 278 Кодекса Республики Казахстан;
* передача функций по государственному контролю за проведением операций по разведке и добыче твердых полезных ископаемых от Министерства индустрии и инфраструктурного развития, за исключением операций по добыче урана и общераспространенных полезных ископаемых в ведение Министерства экологии, геологии и природных ресурсов;
* экономическая экспертиза проектно-сметной документации объектов, по которым за счет бюджетных средств осуществляется геологоразведка, во избежание неэффективного расходования бюджетных средств.
Таким образом, поскольку в экономике Казахстана серьезное место занимает добыча и продажа на экспорт полезных ископаемых (действительно, РК располагает серьезной базой минеральных ресурсов и углеводородов), то важным направлением государственной политики РК является правовое регулирование недропользования. Конституционно-правовой статус недр в КЗ закреплен рядом нормативно-правовых актов и основывается на принципе защиты национальных интересов Казахстана в сфере недропользования.
Право недропользования в РК – это право владения и пользования недрами, приобретенное недропользователем в соответствии с законом. Право недропользования предоставляется для ведения операций, указанных в Кодексе «О недрах», в пределах следующих сроков [12]:
- государственное геологическое изучение недр;
- разведка (на срок до 6 лет с возможным продлением на два года при осуществлении разведки на море);
- добыча (на срок до 25 лет, а для месторождений с крупными и уникальными запасами полезных ископаемых – до 45 лет, с возможным продлением);
- совмещенная разведка и добыча;
- строительство и (или) эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей.
Право недропользования может быть постоянным или временным; отчуждаемым или неотчуждаемым; возмездным или безвозмездным. На праве постоянного и безвозмездного недропользования осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд собственниками и владельцами земельных участков.
Все остальные виды операций по недропользованию осуществляются на основе временного и возмездного недропользования.
Право недропользования в РК может быть предоставлено казахстанским и иностранным физическим и юридическим лицам. При этом недропользователи должны являться субъектами предпринимательской деятельности (за исключением лиц, осуществляющих добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд).
Основные обязанности недропользователей включают следующие:
˗ проводить операции по недропользованию в соответствии с контрактом и законодательством;
˗ обеспечивать безопасность жизни, здоровья человека и окружающей среды при проведении операций по недропользованию;
˗ использовать контрактную территорию только в целях, предусмотренных контрактом;
˗ соблюдать положения проектных документов и технологических схем на проведение операций по недропользованию;
˗ соблюдать требования в отношении местного содержания и другие.
Предоставление права недропользования означает наделение лица правом недропользования непосредственно государством путем заключения контракта.
В настоящее время в Казахстане большое внимание уделяется поддержке казахстанских производителей, что находит свое отражение в положениях Кодекса «О недрах» и многих подзаконных актах. Обязательства по местному содержанию являются обязательными условиями контракта на недропользование и выражаются в конкретных количественных показателях. Кодекс «О недрах» содержит ряд положений, направленных на обеспечение рационального и комплексного использования недр, а также сохранение окружающей природной среды [12]. Усиленные экологические требования установлены при проведении нефтяных операций на Каспийском море. Экологические требования установлены Экологическим кодексом и рядом подзаконных актов, а также международными конвенциями в области охраны окружающей среды.
Современный период развития Казахстана характеризуется усилением функций государственного контроля и формированием обширной законодательной базы в сфере охраны окружающей среды. Правовая защита инвестиций, осуществляемых иностранными инвесторами в сфере недропользования в Казахстане, регулируется национальным и международным законодательством. В целом вопрос стабильности контрактов на недропользование остается особенно трудной и деликатной темой. Для определения политики государства в этой сфере достаточно провести анализ законодательства, регулирующего недра. Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О недрах и недропользовании», принятый в 1996 году (далее – Закон О недрах ), закон «О нефти», принятый в 1995 году, Закон «О недрах» 2010 г., Кодекс РК «О недрах и недропользовании» своевременно исполнили позитивные роли и дали толчок развитию комплекса правоотношений, связанных с разведкой, производством, транспортировкой и переработкой недр. Также на отношения повлияло развитие правовых институтов гражданского, налогового, административного, таможенного, экологического права. В результате правовые нормы, регулирующие сферу недропользования, сформировали единую и взаимозависимую правовую систему. Однако данная правовая система в целом направлена на регулирование ресурсного аспекта отношений недропользования в рыночных условиях. Государственная политика по привлечению в страну крупных инвесторов, в том числе в энергетический сектор, берет свое начало с доклада первого президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на Всемирном экономическом форуме в Давосе в далеком 1995 году. С момента обретения независимости нефтегазовая отрасль в стране выросла, укрепилась и, как следствие, становится локомотивом для развития всей экономики Казахстана. В течение 19 лет осуществлялись поэтапные рыночные реформы национальной экономики и сближение с мировым энергетическим сектором, что позволило достаточно уверенно преодолеть экономические кризисы двух предыдущих десятилетий. В первые годы суверенитета в стране не хватало средств, необходимых для использования имеющихся возможностей, и политика привлечения иностранных инвестиций доказала свою целесообразность. Общая стоимость вложений в минерально-сырьевой комплекс за последние 12 лет оценивается в 86 миллиардов долларов. В соответствии с принятыми изменениями определена уникальная позиция в закупках и обязательство проводить ее только на территории Казахстана, предусматривая административное взыскание на нарушителей этих правил. Важным документом последнего времени является Концепция инновационно-индустриального развития Казахстана [14], принятая с целью создания условий для стимулирования конкурентоспособности обрабатывающей промышленности Казахстана на внутреннем и внешнем рынках с учетом обязательств страны в рамках членства в международных экономических организациях. Стратегия направлена на достижение развития страны путем диверсификации отраслей экономики и перехода от сырьевого подхода к устойчивому развитию. Предлагается концепция, при которой результат оказания услуг сырьевого направления является переходом к технологическому развитию.
В Республике Казахстан ключевой нефтеперерабатывающий комплекс полностью находится в ведении государства через «КазМунайГаз» (97 % принадлежит «Самрук-Казыне», Нацбанку и Минфину). Сейчас КМГ принадлежит 100%-ная доля в Атырауском и Павлодарском НПЗ, а также 50 % – в Шымкентском НПЗ и 50 % – в НПЗ Caspi Bitum. Аналитики отмечают, что в Концепции развития нефтеперерабатывающей отрасли Казахстана на 2024–2050 годы [15], разработанной Министерством энергетики совместно с заинтересованными государственными органами и компаниями, не планируется снижение участия государства через приватизацию и привлечение частных инвестиций в отрасль, что, в свою очередь, противоречит Указу Президента РК о либерализации экономики [16] и не отражает ключевые проблемы отрасли. Правительство утвердило специальным постановлением Комплексный план развития нефтеперерабатывающих заводов [17], главной целью которого является обеспечение энергетической безопасности страны, то есть полное удовлетворение внутреннего спроса основными видами нефтяной продукции, а также повышение конкурентоспособности предприятий путем внедрения новых технологий и повышения эффективности промышленного потенциала государства.
Обзор аналитических материалов прошедшего 2024 года позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, правительство РК декларирует необходимость экспорта не сырья, а продуктов переработки, заложенные объемы экспорта нефтепродуктов согласно Концепции [15] выглядят неудовлетворительно. Кроме этого, в будущем профиците нефтепродуктов на внутреннем рынке есть очень большие сомнения, поскольку в условиях низких цен на нефтепродукты и нерентабельности нефтепереработчиков правительству будет очень трудно найти деньги для инвестиций в увеличение объемов и улучшение качества нефтепереработки [18]. Существует мнение, что правительство не сможет найти деньги на развитие нефтепереработки с учетом высокой доли участия государства в отрасли, проблем с госбюджетом и регулирования властями цен на нефть. Также диспаритет цен на нефтепродукты с Россией, Узбекистаном, Арменией и Кыргызстаном будет всегда приводить к нелегальному перетоку нефтепродуктов в эти страны, что будет только усиливать дефицит на внутреннем рынке, а для развития экспорта нефтепродуктов Казахстану необходимо устранить диспаритет цен между внутренним и внешними рынками. Аналитики уверены, что это «немедленно сделает нефтепереработку рентабельной и привлекательной для частных инвестиций». Следующим шагом должна стать приватизация отрасли, что сподвигнет частных инвесторов без помощи государства искать финансирование для увеличения объемов и улучшения качества нефтепереработки, так как «это будет выгодным и прибыльным бизнесом» [18]. В рамках Евразийского экономического союза предпринимаются попытки со стороны Республики Казахстан организовать единый рынок нефтепродуктов для устранения диспаритета цен. Начать его работу планировалось в 2025 году, однако весной 2024 года стало известно, что его запуск переносится на 2027 год. Причиной этого стал «недостаточный уровень готовности разработанных проектов нормативно-правовых актов для полноценного принятия». В начале 2025 года были подведены некоторые итоги, в частности, Каспийский Трубопроводный Консорциум (КТК) сообщил о сокращении в 2024 году отгрузки нефти на морском терминале до 63 млн тонн с 63,474 млн тонн в 2023 году, или на 0,73 %. При этом максимальные показатели отгрузки были получены за 2023 год. Основные месторождения – Тенгиз, Карачаганак и Кашаган загружают нефтепроводную систему Тенгиз – Новороссийск на 90 % и российская нефть – еще на 10 %. КТК приводит отчетность о поставках нефти с 2001 по 2024 год включительно на мировые рынки чуть более 950 миллионов тонн. Протяженность трубопровода Тенгиз – Новороссийск составляет 1511 км, по нему транспортируется почти две трети всей казахстанской нефти и российская нефть, добываемая на Каспийском море [19].
Проблемы и вызовы государственной политики в сфере недропользования
Обозначая первую проблему, следует отметить, что в Кодексе РК «О недрах и недропользовании» прописываются основные функциональные характеристики уполномоченных и компетентных органов, осуществляющих исполнение отдельных сфер недропользования. Согласно Кодексу, недра в границах территории РК, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Аналитики нефтегазового сектора, недропользователи и представители добывающих компаний РК называют роль государства в нефтяной отрасли «огромной» и отмечают, что необходима либерализация законодательства, при которой государство должно лишь ограничиваться обеспечением свободной конкуренции и противодействием монополизации данного рынка.
Подобная концепция изложена в законодательстве о статусе недр и в Российской Федерации, но современное положение дел, ограничивающее деятельность по недропользованию введенными экономическими санкциями, наоборот, рождает в среде законодателей и регуляторов запрос на укрупнение имеющихся нефтедобывающих компаний и огосударствление данной отрасли.
В ряду других проблем организации государственной политики в сфере недропользования двух государств можно отметить следующие:
- государственными органами, отвечающими за управление недродобывающей отраслью, не уделяется должного внимания экологическим последствиям добычи ресурсов. Незаконная добыча и недостаточное контролирующее управление приводит к серьезным экологическим проблемам;
- существующий уровень коррупции в государственных органа управления отраслью, недостаточная прозрачность и эффективность принимаемых решений, что приводит к нерациональному использованию минерально-сырьевых ресурсов, несправедливому предоставлению лицензий на их добычу, падению государственных доходов;
- незаконное использования недр и несовершенство законодательства в сфере привлечения нарушителей к ответственности;
- зачастую государственные программы РК и РФ разработаны без должного обсуждения и согласования с заинтересованными сторонами, включая местных жителей и экологические организации, что приводит к недовольству и конфликтам и усиливает социальное неравенство и напряженность. Принятый в 2001 году в РФ закон о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера [20] не может в должной степени защитить уязвимые сообщества коренных народов этого региона от деятельности добывающих компаний, о чем свидетельствуют резонансные крупные аварии последних лет.
И, пожалуй, главная проблема ближайших десятилетий – переход мировой экономики на возобновляемые источники энергии и, как следствие, снижение потребления традиционных энергоресурсов. Отсутствие достаточных мер по развитию альтернативных отраслей и увеличению инвестиций в это направление экономики в России и РК может ставить под угрозу экономическое будущее двух государств.
Кроме этого, следует обратить внимание на необходимость научных исследований и разработок в области экологии и недропользования. Совместные исследовательские проекты, обмен знаниями и лучшими практиками между Казахстаном и Россией могут привести к более эффективным и устойчивым решениям.
Таким образом, сбалансирование экономических и экологических интересов в сфере недропользования – это сложная, но жизненно важная задача для Казахстана и России. Устойчивое развитие в этой области позволит обеим странам не только обеспечить энергетическую безопасность и стабильный экономический рост, но и сохранить природное наследие для будущих поколений.
Литература
1. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР / Академия наук СССР. Институт государства и права; Г.С. Башмаков. – М.: Наука, 1974. – С. 30.
2. Калинин И.Б. Правовое регулирование ресурсопользования. Томск: Изд-во Научно-технической литературы, 2001. – С.10.
3. Закон Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992. № 2395-1 (последняя редакция) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
4. Боголюбов С.А., Позднякова Е.А. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: Учебник и практикум. – М.: Юрайт. – 2016. – С. 266.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. от 01.07.2020, в ред. ФКЗ № 5, № 6, № 7, № 8 от 04.10.2022). // Российская газета. – 04.07.2020. – № 144.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: Статут, 2016. – 189 с.
7. Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. –2008. – № 5. – С. 5–9.
8. Егиазаров В.А. Правовое регулирование природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности // Журнал российского права. – 2014. – № 12 (216). – С. 35–41.
9. Морозова А.С. Конституционно-правовые основы организации недропользования // Российское государствоведение. 2014. № 1.
10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. / Г.В. Атаманчук. – М.: Юрайт, 2017. – 223 с.
11. Ключевые отрасли Республики Казахстан // https://www.gov.kz/memleket/entities/mfa-budapest/press/article/details/75520?lang=ru (дата обращения: 15.01.2025).
12. Кодекс Республики Казахстан от 27 декабря 2017 года № 125-VI ЗРК «О недрах и недропользовании» (последняя редакция) // Справочно-правовая система «Адилет». – Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_, свободный (дата обращения: 15.01.2025).
13. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года) // Справочно-правовая система «Адилет». – Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_, свободный (дата обращения: 15.01.2025).
14. Концепция индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2020–2025 годы была утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 декабря 2018 года № 846.
15. Об утверждении Концепции развития нефтеперерабатывающей отрасли Республики Казахстан на 2024–2050 годы / Проект. https://legalacts.egov.kz/npa/view?id=15073735 (дата обращения: 15.01.2025).
16. Указ Президента Республики Казахстан от 8 мая 2024 года № 542 «О мерах по либерализации экономики».
17. «Об утверждении Комплексного плана по развитию крупнейших нефтегазовых и нефтегазохимических проектов на 2023–2027 годы». Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 ноября 2023 года № 1062.
18. В чем проблема концепции нефтеперерабатывающей отрасли https://kz.kursiv.media/2024-06-17/lgtn-concept-oil-qazaqstan/ (дата обращения: 17.11.2024).
19. КТК сократил отгрузку нефти в 2024 году до 63 млн тонн https://kz.kursiv.media/2025-01-14/zhnb-ktkoilyear/ (дата обращения: 15.01.2025).
20. Федеральный закон от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
