Одним из ключевых способов реализации национальной стратегии по обеспечению энергетической безопасности России является освоение ресурсов континентального шельфа. Россия по сравнению с другими странами находится в начале пути интенсивных геологоразведочных работ и промышленной эксплуатации шельфовых месторождений нефти и газа. При этом российский сектор континентального шельфа Арктики в ближайшие десятилетия может стать главным драйвером прироста запасов углеводородов.
В этой связи компания Газпром нефть за последние несколько лет активно наращивала портфель шельфовых проектов, который в настоящее время содержит шесть лицензионных участков с обширной географией, включающей Печорское, Баренцево, Северо-Восточное и Чукотское моря, а также шельф острова Сахалин. В 2014 году компания Газпром нефть впервые в истории начала добычу нефти в Арктике на Приразломном нефтяном месторождении. Текущий год для компании ознаменовался открытием на Аяшском лицензионном участке в Охотском море нового месторождения «Нептун» с геологическими запасами порядка 255 млн. т.н.э.
Освоение арктических лицензионных участков нефти и газа характеризуется крайне суровыми климатическими условиями, удаленностью от основных логистических центров, неразвитостью инфраструктуры и коротким межледовым периодом. Дополнительным фактором, осложняющим динамичное развитие российских шельфовых проектов, является введение в 2014 году США и странами Евросоюза секторальных санкций в отношении российских нефтяных арктических проектов и глубоководных морских проектов (более 150 м).
Для недропользователей (операторов) шельфовых проектов ситуация на текущий момент усугубляется отсутствием развитого конкурентного рынка отечественных поставщиков высокотехнологичного оборудования и подрядчиков специализированных нефтесервисных услуг. Реализация проекта по бурению морской поисково-оценочной или разведочной скважины не может состояться без трех главных составляющих: плавучей буровой установки (ПБУ), оснащенных системой динамического позиционирования ДП-2 морских судов обеспечения (количество которых зависит от буровой программы и удаленности береговой базы от точки бурения) и специализированных нефтесервисных услуг. Вместе с тем, текущее состояние национального рынка данных услуг характеризуется дефицитом как ПБУ,[1] так и судов обеспечения под российским флагом.[2] Более того, панамская компания Шлюмберже Лоджелко Инк по данным Федеральной антимонопольной службы России занимает доминирующее положение в 7 из 13 сегментов российского рынка нефтесервисных услуг.[3]
Необходимо отметить, что с момента введения секторальных санкций в отношении нефтегазового сектора российское государство и нефтяные компании последовательно реализуют политику развития рынка российских подрядчиков по следующим направлениям:
1. Выполнение мероприятий государственных программ и выделение бюджетных средств на НИОКР
Так, в 2016-2017 годах было реализовано 10 проектов опытно-конструкторских разработок в области ГРР и добычи на шельфе с общим объемом финансирования в размере около 2,5 млрд. рублей. На 2021 год намечено создание производственных мощностей, обеспечивающих строительство новых крупнотоннажных судов и объектов морской техники, а к 2025 году создание пилотных образцов высокотехнологичных судов, предназначенных для массовой постройки.[4]
2. Импортозамещение
Блоком развития шельфовых проектов компании Газпром нефть, начиная с 2015 года, разработано и реализуется около 10-ти стратегий импортозамещения. В текущем сезоне на Долгинском нефтяном месторождении были успешно проведены испытания геленаполненной косы, донных станций и пневмоисточников для сейсморазведочных работ 2D.
3. Протекционистские законодательные меры
Среди действующих законодательных мер протекционистского характера можно выделить, например, требование о том, что соискателями лицензий на осуществление отдельных видов деятельности могут выступать только российские юридические лица. В части мер поддержки российских судовладельцев следует обратить внимание на так называемый закон о расширении понятия «каботаж» (Закон о каботаже), устанавливающий приоритет российских судов как в перевозках между береговыми базами обеспечения и ПБУ, так и при проведении разведки и разработки континентального шельфа Российской Федерации.[1] Другим федеральным законом устанавливается специальный порядок закупки (размещения заказов на строительство) морских судов и буровых платформ за рубежом, что направлено на защиту российских судостроителей.[2]
Можно сделать вывод, что указанные выше и иные меры государственной поддержки стимулируют формирование российского рынка оборудования и услуг. Вместе с тем, на основании экспертных оценок, можно предположить, что для его создания потребуется еще как минимум от пяти до семи лет.
В этой связи, в целях надлежащего и своевременного выполнения лицензионных обязательств для недропользователей (операторов) шельфовых проектов крайне актуальными остаются вопросы законодательного регулирования получения иностранными подрядчиками разрешительной документации.
В настоящей статье предлагается рассмотреть существующие ограничения и неопределенности действующего законодательства и принимаемых законопроектов, а также используемые или возможные пути их решения при получении иностранными подрядчиками или недропользователями (операторами) лицензий (разрешений), связанных с:
-
эксплуатацией ПБУ как опасного производственного объекта;
-
перевозкой и буксировкой в каботаже, приоритетом российских судов в освоении континентального шельфа Российской Федерации;
-
транспортированием радиационных источников;
-
вывозом на берег буровых отходов с ПБУ.
Эксплуатация ПБУ как опасного производственного объекта
Буровая площадка ПБУ относится к опасным производственным объектам (далее - ОПО), что в соответствии с действующим законодательством требует получения лицензии для ее эксплуатации. Отраслевая практика контрактования ПБУ предполагает, что операционно-техническая эксплуатация ПБУ осуществляется непосредственно буровым подрядчиком (владельцем ПБУ). И, следовательно, соискателем лицензии на эксплуатацию ОПО должен выступать буровой подрядчик. Иностранный буровой подрядчик не может получить указанной лицензии по формальным основаниям, так как не имеет возможности предоставить в лицензирующий орган государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица (ОГРН) как того требует п.1 ч.1 ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании).
Указанное законодательное требование является серьезным препятствием для шельфовых проектов. Так, бурение в отсутствие данной лицензии может привести, во-первых, к административному приостановлению деятельности на срок до 90 суток (ст. 9.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Во-вторых, по причине простоя остальных подрядчиков у недропользователя (оператора) могут возникнуть убытки в размере от 500 тыс. долларов США в день и более. И, наконец, существует риск невыполнения буровой программы и нарушения лицензионных обязательств.
Как показывает практика, недропользователи (операторы) шельфовых проектов по-разному подходят к «преодолению» данного ограничения. Одни предпочитают устанавливать в качестве контрактного обязательства получение лицензии на эксплуатацию ОПО иностранным подрядчиком путем регистрации отдельного российского юридического лица. Другие получают лицензию самостоятельно. Следует отметить, что оба способа порождают дополнительные риски для проектов и недропользователей (операторов). В первом случае, в связи с тем, что российские юридические лица иностранными компаниями, как правило, создаются номинально с минимальным уставным капиталом и без надлежащего наполнения персоналом и достаточными финансовыми ресурсами для возмещения возможного ущерба в связи с эксплуатацией ОПО. В случае же оформления лицензии непосредственно на недропользователя (оператора) у него возникает дополнительная ответственность за операционную деятельность по эксплуатации ПБУ как ОПО, которая находится вне его контроля как фактически, так и в соответствии с условиями бурового контракта.
Возможным решением данной проблемы могло бы стать изменение законодательства с целью установления временного, на 5-7 лет до момента формирования рынка российских буровых подрядчиков и строительства современных ПБУ под российским флагом, порядка лицензирования иностранных подрядчиков для эксплуатации ПБУ как ОПО.
Законом о каботаже, уже упомянутым в настоящей статье и предусматривающим изменение отдельных статей Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее - КТМ), под «каботажем» предлагается понимать, в том числе перевозки и буксировки из российских портов к ПБУ и иным сооружениям, расположенным на континентальном шельфе Российской Федерации, и обратно. При этом устанавливается, что каботаж осуществляется с использованием судов, плавающих под флагом Российской Федерации. Кроме того, вводится новелла об использовании российских судов также и при осуществлении морских ресурсных исследований, разведки и разработки минеральных ресурсов шельфа.
Необходимо отметить, что ПБУ относятся к судам,[7] и, следовательно, требование о приоритете национального флага России при реализации шельфовых проектов, распространяется и на ПБУ.
Основные участники судового рынка и недропользователи (операторы), в целом поддерживая данные протекционистские меры, полагают, что вступление Закона о каботаже, как в нем предусмотрено, с 01 февраля 2018 года, сопряжено с высокими рисками невозможности привлечения иностранных ПБУ и морских судов в шельфовые проекты ГРР в буровой сезон 2018 года. Эти риски связаны с тем, что фактически Законом о каботаже исключаются полномочия Правительства Российской Федерации по установлению случаев и порядка осуществления каботажа судами, плавающими под флагом иностранного государства. И как следствие, можно сделать вывод, что действующие и принятые Правительством Российской Федерации в настоящее время нормативные правовые акты (и иные подзаконные акты, принятые в их развитие), устанавливающие такие случаи и порядок,[8] после вступления в силу Закона о каботаже не будут соответствовать КТМ.
Кроме того, статьей 4 КТМ в редакции Закона о каботаже не предусматривается и полномочие Правительства Российской Федерации или иных федеральных органов государственной власти определять случаи и порядок осуществления ПБУ или морскими судами под иностранным флагом морских ресурсных исследований, разведки и разработки минеральных ресурсов шельфа.
Учитывая значительный дефицит современных ПБУ и морских судов под российским флагом, а также проводимые сейчас в рамках подготовки к буровому сезону 2018 года тендеры, недропользователи (операторы), судовладельцы и иные участники данного рынка в настоящий момент оказались в затруднительном положении, так как вводимое законодательное регулирование является крайне неопределенным и не предоставляет необходимого времени (например, периода в 6 месяцев) для подготовки к выполнению новых требований.
Таким образом, в целях недопущения срыва выполнения лицензионных обязательств фактически за первый месяц 2018 года недропользователи (операторы) должны будут согласовать с Министерством транспорта России новый порядок и условия привлечения иностранных судов и ПБУ в буровой сезон 2018 года, который на некоторых проектах начинается с конца мая, но и успеть получить соответствующие разрешения.
По нашему мнению, возможным решением сложившейся ситуации могло бы стать увеличение срока вступления в силу Закона о каботаже или его отдельных норм, регулирующих привлечение иностранных судов в шельфовые проекты.
Транспортирование радиационных источников
При испытаниях поисково-оценочных и разведочных скважин используется геофизические приборы, которые относятся к радиационным источникам и опасным грузам 7 класса опасности согласно Международному морскому кодексу по опасным грузам (IMDG).
Перевозка радиационных источников морскими судами в соответствии с действующим законодательством лицензируется как деятельность по:
-
перевозкам морским транспортом опасных грузов, п.21 ч.1 ст. 12 Закона о лицензировании (далее – Лицензия 1);
-
обращению с радиоактивными веществами и радиационными источниками, ч.4 ст.26, ч.3 ст.45 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее – Лицензия 2).
Выдачу лицензии на осуществление деятельности по перевозке морским транспортом опасных грузов осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), а лицензирующим органом в области обращения с радиоактивными веществами и радиационными источниками является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)
При обращении иностранных судовладельцев как за получением Лицензии 1, так и Лицензии 2 возникает проблема с невозможностью предоставления иностранной компанией ОГРН, характерная для процедуры лицензирования эксплуатации ОПО и описанная выше. При этом необходимо отметить, что в отношении Лицензии 2 прямо предусмотрена возможность ее наличия у иностранного перевозчика, осуществляющего международную перевозку ядерных материалов в силу ч.4 ст.45 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». Однако соискатель лицензии также должен предоставить в Ростехнадзор ОГРН (пп. «в» п. 9 Положения о лицензировании, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.03.2013 № 280).
Следует также добавить, что процедура получения Лицензии 2 занимает более 8 месяцев, так как включает в себя не только предлицензионную проверку, но предшествующую ей подготовку пакета документов, обосновывающих безопасность лицензируемого вида деятельности, и экспертизу безопасности (экспертиза обоснования безопасности) лицензируемого вида деятельности, проводимую уполномоченным органом государственного регулирования безопасности.
При этом, иностранные судовладельцы, не имеющие российских офисов, не заинтересованы в получении данных лицензий как в связи с коротким сроком контрактования на российские шельфовые проекты, так и в связи наличием международных сертификатов на перевозку опасных грузов, признаваемых в качестве разрешительных документов по всему миру.
При этом недропользователи (операторы), являющиеся перевозчиками в шельфовых проектах, при должном обосновании и предоставлении подтверждающих документов о наличии у них морских судов в распоряжении на ином (чем право собственности) законном основании могут получить указанные лицензии. Однако это приводит к дополнительным временным и финансовым затратам и необходимости осуществлять непрофильный для недропользователей (операторов) вид деятельности, сопряженный с высоким уровнем ответственности.
В качестве одного из возможных путей решений указанной проблемы, по нашему мнению, до появления достаточного для шельфовых проектов количества российских современных морских судов, могло бы стать изменение законодательства путем либо признания международных сертификатов иностранных судовладельцев либо предоставления возможности получения иностранными судовладельцами лицензий для краткосрочных шельфовых проектов по упрощенной процедуре.
Вывоз на берег буровых отходов с ПБУ
Отходы (буровой шлам, отработанный раствор и т. п.), получаемые в ходе строительства морских скважин, за исключением некоторых случаев,[9] не могут захораниваться на континентальном шельфе и подлежат перемещению с ПБУ на берег для утилизации или захоронения. Как было указано выше, в связи с дефицитом морских судов обеспечения, как правило, перевозку всех грузов в шельфовых проектах осуществляют морские суда под иностранным флагом.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах) и Закона о лицензировании деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию (далее - Лицензия на транспортирование отходов).
Мы полагаем, что перемещение отходов с ПБУ на берег морскими судами не требует получение судовладельцем или недропользователем (оператором) лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов по следующим основаниям.
Во-первых, под транспортированием отходов понимается перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах (ст. 1 Закона об отходах). В шельфовых проектах перемещение отходов осуществляется не за пределы земельных участков, а с ПБУ, установленной на континентальном шельфе Российской Федерации и являющейся искусственным островом, установкой, сооружением. В этой связи такой вид перемещения отходов формально не отвечает указанному определению «транспортирование отходов».
Во-вторых, перемещение отходов недропользователем (оператором) на морских судах с ПБУ, установленной на континентальном шельфе, на берег:
-
является частью неразрывного производственного процесса в рамках строительства скважин и по существу является подготовкой для передачи отходов специализированным организациям;
- не составляет отдельного вида предпринимательской деятельности недропользователя и осуществляется им исключительно для собственных нужд в целях выполнения ГРР (строительства скважин) на лицензионном участке.
В-третьих, буровые отходы по содержанию в них различных веществ могут относиться к различным классам опасности, установленным Международным морским кодексом по опасным грузам (IMDG). Следовательно, одним из условий привлечения морских судов для вывоза отходов с ППБУ является наличие у них соответствующих сертификатов, позволяющих перевозить отходы как опасные грузы.
Однако нельзя исключить, что при консервативном подходе со стороны органов государственного контроля и надзора для транспортирования буровых отходов к судовладельцам или недропользователям (операторам) также могут быть предъявлены требования о получении Лицензии 1 и Лицензии на транспортирование отходов.
Нам известно о наличии позиции Министерства природных ресурсов и экологии России[11], согласно которой в связи с отнесением ПБУ к морским судам, перемещение образованных на ней буровых отходов не требует получения Лицензии на транспортирование отходов и регулируется международными конвенциями в области морского права.
При этом мы понимаем, что в случае изменения Минприроды указанного подхода, недропользователи (операторы) столкнутся с уже описанной в настоящей статье невозможностью получения иностранными судовладельцами соответствующих лицензий.[12]
По нашему мнению, в качестве наиболее оптимального решения существующей законодательной неопределенности можно было бы предложить уточнение Закона об отходах путем однозначного исключения перемещения буровых отходов с ПБУ на берег из деятельности, требующей получение Лицензии на транспортирование отходов. До внесения указанных изменений, актуальными также будут и предложения, сформулированные в настоящей статье для перевозки радиационных источников.
Подводя краткий итог, можно констатировать следующее. Действующее законодательное регулирование осуществления отдельных видов деятельности для освоения ресурсов нефти и газа российского шельфа содержит протекционистские меры, устанавливающие приоритет российских подрядчиков и судовладельцев. Вместе с тем, к примеру, правовое регулирование перевозок опасных грузов, к которым относятся радиационные источники и буровые отходы, характеризуется излишней «заурегулированностью», так как требует наличие у судовладельца (независимо от его национальности) одновременно трех лицензий:
-
лицензии на перевозку опасных грузов морским транспортом;
-
лицензии на обращение с радиационными источниками при их транспортировании;
-
лицензии на транспортирование отходов I - IV классов опасности
Международные сертификаты на перевозку опасных грузов соответствующих классов опасности не заменяют вышеперечисленные лицензии, в то время как возможности для получения указанных лицензий иностранными подрядчиками и судовладельцами существенно ограничены. Данные ограничения, с одной стороны, создают благоприятные возможности для развития компетенций и рынка российских подрядчиков и судовладельцев. С другой стороны, в связи с объективным дефицитом ПБУ и морских судов под российским флагом, в целях соблюдения недропользователями (операторами) лицензионных обязательств, по нашему мнению, на ближайшие 5-7 лет существует потребность более гибкого законодательного регулирования вопросов, связанных с получением разрешений и лицензий на отдельные виды деятельности, необходимые для реализации шельфовых проектов.
[1] Опыт ООО «Газпромнефть-Сахалин» свидетельствует, что на проводимые в 2012, 2013, 2016 гг. отборы для Долгинского НМ и Аяшского ЛУ не было подано предложения ни от одного владельца российской ПБУ. В н.в. на рынке есть только две плавучие полупогружные буровые установки (далее - ППБУ) под российским флагом, принадлежащие ПАО «Газпром» и постоянно задействованные на его проектах.
[2] В соответствии с информацией с сайта Российского морского регистра судоходства под Российским флагом находится примерно 25 судов обеспечения с ДП-2, из которых 9 судов заняты в долгосрочных контрактах на проектах Сахалин-1 и Сахалин-2; 8 судов являются судами для аварийно-спасательного дежурства, обеспечивающими круглосуточное дежурство у установок; 3 судна задействованы на проектах ПАО «Лукойл» на Каспии, 1 судно в длительном контракте на проекте «Приразломное», 2 судна обеспечивают работу 2-х ППБУ ПАО «Газпром» и 2 судна находятся в работе за рубежом.
[3] Отчет Федеральной антимонопольной службы России по анализу состояния конкуренции на рынке нефтегазовых услуг за 2015 год.
[4] Государственная программа «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 304.
[5] Федеральный закон от 29.12.2017 № 460-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»
[6] Федеральный закон от 31.12.2017 N 496-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
[7] п.6 ст.7 КТМ РФ.
[8] Постановление Правительства РФ от 24.05.2012 № 504, Приказ Минтранса России от 26.07.2012 № 274.
[9] ст. 34 Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»
[10] например, Постановление Президиума ВАС РФ от 19.04.2011 № 16692/10 по делу № А56-18482/2010, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 06.10.2015 N Ф06-1190/2015.
[11] Согласно полученным в 2017 году компанией Газпром нефть разъяснениям Минприроды.
[12] пп. «в» п. 3 Постановления Правительства РФ № 1062 от 03.10.2015.
