Копенгагенский прокол: Где искать выход из тупика цивилизации?

- Василий Нифантьевич, 31 декабря 2012 года истекает срок действия Киотского протокола. Какой документ придет ему на смену?

- Первоначально предполагалось, что заключение нового международного соглашения состоится в Копенгагене еще в декабре 2009 года. Однако название «Копенгагенский протокол» так и осталось невостребованным и до сих пор вакантно.

В итоговом документе 37‑го саммита «Большой восьмерки», состоявшемся в конце мая 2011 года, была выражена надежда, что Конференция Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата в Дурбане станет еще одним шагом вперед в работе над всеобъемлющим, амбициозным, справедливым, эффективным и обязывающим соглашением для всех стран, которое включало бы соответствующие обязательства по сокращению выбросов для всех крупнейших экономик планеты. К сожалению, эта оценка мировых лидеров по-моему оказалась чрезмерно оптимистичной.

В этой связи основные усилия участников Конференции Сторон РКИК ООН были направлены на инициирование новых механизмов разработки приемлемой версии нового соглашения (старые, такие, как Специальная рабочая группа по долгосрочному международному сотрудничеству, оказались не очень эффективны). В результате в Дурбане была сформирована Специальная рабочая группа по Дурбанской платформе для усиленных действий, на которую, по-видимому, будут возложены эти функции. Ожидается, что свою деятельность по разработке проекта нового климатического соглашения она завершит не позднее конца 2015 года. В результате дискуссий (в ходе которых мнения разделились по группам стран) была определена дата вероятного вступления в силу этого соглашения – 2020 год (!), а его формальное определение, к сожалению, осталось за скобками. Участники конференции обозначили лишь, что это будет «протокол, другой правовой инструмент или согласованный результат правового действия». Следует отметить, что принятию более корректного и юридически обязывающего определения по разным причинам противодействовали делегации США, Китая и Индии. Тем не менее, участниками Конференции Сторон РКИК ООН на основании консенсуса, к которому удалось прийти делегациям ЕС, США, Китая и Индии в последнюю ночь совещания, была принята концепция подготовки до 2015 года единого документа с общими обязательствами для всех ратифицировавших его стран без градации на группы, как это было сделано, например, в рамках Киотского протокола, который теперь принто называть «Киото-1». Обсуждение же возможных количественных обязательств по ограничению выбросов парниковых газов было отнесено на декабрь 2012 года – дату следующейXVIII Конференция Сторон РКИК ООН в Катаре.

- Какие ещё, по Вашим прогнозам, вопросы будут наиболее дискуссионными в Катаре?

- Во время Конференции Сторон РКИК ООН российская делегация выступила с интересной и разумной, на мой взгляд, инициативой – она предложила пересмотреть список развитых и развивающихся стран, а также стран – финансовых доноров, составленных еще во время подготовки первоначального текста Конвенции (напомню, что она была принята в 1992 году и вступила в силу в 1994 году). Так, на сегодняшний день к «бедным» развивающимся странам в рамках РКИК ООН относятся Китай, Южная Корея, Сингапур, Кувейт и др. И хотя это предложение было отвергнуто рядом стран (наиболее активной из которых была Саудовская Аравия), очевидно, что дискуссии по данному вопросу будут продолжены.

Также по инициативе делегаций Мексики и Папуа Новая Гвинея обсуждались процедуры принятия решений во время проведения конференций РКИК ООН. Их предложение об отказе от единогласного (консенсусного) принятия решений и переходе на большинство в «три четверти» не было поддержано, т. к. потенциально оно могло бы привести к фактическому диктату развивающихся стран при голосовании и игнорировании интересов стран, обладающих значительными объемами антропогенных выбросов парниковых газов. Тем не менее, следует отметить, что в рамках действующего соглашении такая процедура описана (Статья 15 Конвенции РКИК ООН), но ее формулировкой она рассчитана на применение в случае «исчерпания всех возможностей» достижения консенсуса, что затрудняет применение этого подхода на практике. По-видимому, в обсуждение данного вопроса Стороны будут вовлечены и на следующем заседании.

- Это обсуждение состоится перед началом второго этапа Киотского протокола. Какие, на ваш взгляд, страны станут участницами Киото-2?

- Это ЕС с рядом таких европейских стран, как Швейцария, Норвегия, Исландия, Хорватия, Лихтенштейн и т. д., которые уже выразили намерение принять участие в Киото‑2. Также ЕС проинформировало о том, что будет продолжать финансирование проектов совместного осуществления (ПСО) в наименее развитых странах и странах с переходной экономикой, т.е. в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Украине, что во многом обусловило их намерение принять участие в Киото‑2. Напомню, что ПСО реализуются в рамках Статьи 6 Киотского протокола и представляют собой инвестиционные проекты, направленные на сокращение выбросов парниковых газов. По итогам реализации таких проектов страны – инвесторы получают единицы сокращения выбросов (ЕСВ), которые позволяют им облегчить выполнение взятых на себя количественных обязательств по Протоколу. Так, в рамках Киото‑1, т. е. с 2008 по 2012 годы ЕС должен был сократить выбросы парниковых газов на 8 %, Канада и Япония – на 6 %, а страны с переходной экономикой – сохранить выбросы на уровне 1990 г. К последним, как Вы понимаете, относятся Россия, Украина, Казахстан и др.

Япония, впрочем, как и Россия, не анонсировала своего участия в Киото–2, а Канада практически сразу же после окончания Конференции РКИК ООН заявила о своем выходе из Киотского протокола и об этом сообщили все мировые СМИ. Позиция Российской Федерации по Киото–2 мотивировалась в основном тем, что в рамках нового климатического соглашения количественные обязательства по сокращению выбросов должны быть у стран, являющихся крупнейшими эмитентами парниковых газов (США, Китай, Индия). Думаю, что эта аргументация несколько запоздала – ее следовало бы продвигать на стадии принятия Киото-1. Что же касается причины выхода Канады из Киотского протокола, то это скорее всего чрезмерно оптимистическая оценка корректности выполнимости взятых на себя обязательств.

Достаточно велика вероятность того, что Новая Зеландия и Австралия еще до конца 2012 года заявят о своем участии в Киото‑2, но даже в этом случае общие выбросы парниковых газов присоединившихся к этому соглашению стран не превысят 20 %.

- Что для России будет означать отказ от участия во втором этапе Киото?

- Фактически это означает, что Россия отказывается от реализации приблизительно шести десятков уже одобренных ПСО и еще тридцати, представленных на одобрение, на общую сумму около 1,5-2 млрд долл. США. Отмечу, что у нас еще есть потенциальная возможность до декабря 2012 г. изменить свою позицию по данному вопросу.

- Но у России по-прежнему остаются обязательства, взятые по условиям подписания Венской конвенции и Монреальского протокола. Следует ли ожидать каких-то нововведений с этой стороны?

- На IX Конференции Сторон Венской конвенции об охране озонового слоя, состоявшемся совместно с XXIII Совещанием Сторон Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, в конце ноября 2011 года на Бали были заслушаны доклады Группы по оценке экологических последствий и Группы по научной оценке. Основные итоги проделанной работы были изложены в сводном докладе, в рамках которого было засвидетельствовано, что вопросы состояния озонового слоя и климатических изменений взаимосвязаны, в связи с чем было признано целесообразным рассматривать совместно проблемы охраны озонового слоя и климата при принятии решений относительно механизмов контроля антропогенных химических выбросов. Была отмечена имеющаяся в настоящее время неопределенность в оценке величины последствий взаимодействия климата и стратосферного озона для здоровья человека, биоразнообразия, функционирования экосистем и количественных характеристик их обратной связи.

Также было высказано мнение о возможности реального ускорения, как с технической, так и экономической точки зрения, поэтапного вывода из обращения озоноразрушающих веществ (ОРВ), являющихся парниковыми газами, и сокращения использования гидрофторуглеродов (ГФУ), являющихся альтернативой большинству видов применения гидрохлорфторуглеродов (ГХФУ), но обладающих значительным потенциалом глобального потепления (ПГП). В отношении ГФУ в сводном докладе были изложены выводы о том, что для этих веществ, обладающих по существу нулевым озоноразрушающим потенциалом (ОРП) и высоким ПГП, в настоящее время появляются доступные альтернативы с низким ПГП. При сохранении текущих тенденций в применении ГФУ выбросы этих веществ к 2050 году составят 20 % от выбросов всех веществ, включенных в «корзину парниковых газов» Киотского протокола, взвешенных по ПГП.

Группа по научной оценке в своем докладе представила несколько основных выводов. Во-первых, содержание ОРВ в атмосфере соответствует прогнозам. Во-вторых, совместный учет проблем климата и озонового слоя означает, что решения, принимаемые в рамках Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, могут влиять (и даже уже оказали влияние) на оба эти вопроса и что изменение климата будет приобретать все большее значение для озонового слоя в будущем по мере сокращения уровня ОРВ. В-третьих, озоновая дыра сохраняется согласно ожиданиям и будет существовать до второй половины столетия. В-четвертых, глобальное истощение озона значительно меньше, чем истощение в районе озоновой дыры, и будет сохраняться приблизительно до середины столетия. В-пятых, изменения в поверхностном ультрафиолетовом излучении по настоящее время невелики и в будущем будут в большей степени зависеть от изменения климата, чем от истощения озонового слоя.

- В связи с этими выводами, были предложения относительно регулирования веществ с высоким потенциалом глобального потепления?

- Делегация Федеративных Штатов Микронезии предложила Совещанию Сторон Монреальского протокола поправку к Монреальскому протоколу, касающуюся регулирования ГФУ. Затем делегации Канады, Мексики и США совместно представили еще одну поправку к Монреальскому протоколу, также касающуюся этого вопроса. Предложение таких близких по идеологии поправок привело к продолжительной дискуссии о целесообразности создания официальной контактной группы. Следует отметить, что сторонниками принятия поправки, касающейся мер регулирования производства и потребления ГФУ, были не только указанные выше страны: к ним присоединились островные государства Тихоокеанского региона, а также значительное количество африканских стран. Основными оппонентами такого подхода были делегации Индии и Китая.

- Какие основные аргументы приводят стороны в качестве «за» и «против» принятия этих поправок?

В пользу принятия поправок приводились выводы о взаимозависимости между вопросами, связанными с озоном и изменением климата, сделанные Группой по научной оценке. В качестве аргумента служит и сам текст Венской конвенции об охране озонового слоя, предусматривающий, что Стороны должны регулировать ОРВ таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия для окружающей среды. Тем самым закладывается основа для обсуждений ГФУ, производимых и потребляемых в качестве альтернативы ОРВ.

ГФУ внедрялись в основном в качестве альтернативы ОРВ и Стороны должны незамедлительно приступить к решению вопросов вреда для окружающей среды, наносимого непосредственно в результате осуществления Протокола. Кроме того, использование альтернативных химических веществ, новых технологий и улучшение методов переработки/обращения может привести к существенному сокращению потребления ГФУ, одновременно оказывая поддержку поэтапному отказу от ГХФУ.

Сторонники принятия поправок считают важным дать ясный предупреждающий сигнал промышленности, чтобы рынок мог до наступления нормативных изменений заблаговременно адаптироваться как посредством сокращения производства ГФУ, так и посредством разработки альтернативных веществ и технологий с низким ПГП. При этом можно получить значительную выгоду, в том числе в виде совокупного сокращения выбросов ГФУ до 2050 г. на 98 млрд метрических тонн эквивалента диоксида углерода.

К тому же, поправки не изменяют обязательств стран в соответствии с РКИК ООН и не влияют на них, а, напротив, способствуют гармонизации и согласованности политики между многосторонними природоохранными соглашениями.

Современный быстрый рост производства ГФУ является прямым результатом мероприятий, осуществленных в соответствии с Монреальским протоколом, при финансовой поддержке Многостороннего фонда Монреальского протокола и с предоставлением технической помощи развивающимся странам.

Предусмотренный Монреальским протоколом финансовый механизм – Многосторонний фонд Монреальского протокола продемонстрировал успех в сокращении производства и потребления ОРВ, и было бы целесообразно распространить его действие на ГФУ.

Обе предлагаемые поправки учитывают принцип общей, но дифференцированной ответственности, поскольку предполагают разные сроки для поэтапного отказа от ГФУ для Сторон, действующих в рамках пункта 1 статьи 5 (развивающиеся страны), и для Сторон, не действующих в его рамках (развитые страны). Монреальский протокол является одним из первых многосторонних природоохранных соглашений, обеспечивших на практике реализацию этого принципа, в частности в том, что касается создания Многостороннего фонда Монреальского протокола и выполнения в международном масштабе графиков поэтапного прекращения производства и потребления ОРВ.

Стороны, предложившие поправки, считают, что Монреальский протокол является надлежащим и эффективным механизмом для рассмотрения ГФУ, т. к. в его рамках имеется готовая инфраструктура для решения вопросов регулирования их производства и потребления, в частности: Многосторонний фонд Монреальского протокола, информационно-координационный механизм программы «ОзонЭкшн», а также другие механизмы технической помощи.

По своему общему охвату РКИК ООН и Киотский протокол касаются выбросов, а не потребления и производства парниковых газов, включая ГФУ. И так как новое климатическое соглашение появится в 2016 году и его положения вступят в силу не ранее 2020 году, то к этому времени производство ГФУ может вырасти в три раза.

И, наконец, еще одним доводом в пользу принятия поправок является то, что профилактика всегда эффективнее лечения.

Против принятия поправок делегациями Индии и Китая был высказан ряд аргументов:

• РКИК ООН и ее Киотский протокол являются надлежащими многосторонними природоохранными соглашениями для рассмотрения парниковых газов, таких как ГФУ;

• ГФУ не связаны с разрушением озонового слоя, в связи с чем отсутствует правовое основание для дальнейшего обсуждения предлагаемых поправок;

• Противоречивость доводов о том, что осуществленные в соответствии с Монреальским протоколом мероприятия могут усугублять изменение климата и что Сторонам запрещается признавать последствия этих мероприятий в рамках Монреальского протокола и реагировать на них, а вместо этого они должны добиваться решения вопроса в рамках иного международного соглашения с практически таким же составом Сторон;

• Включение ГФУ в Монреальский протокол возложит новые обязательства на все Стороны без учета принципов, заложенных в РКИК ООН, что может тем самым дискредитировать эти принципы;

• Признанный успех Монреальского протокола основывается на его четкой направленности на решение вопросов разрушения озонового слоя, в связи с чем этот успех может оказаться под угрозой, если его направленность будет выхолощена за счет включения других природоохранных вопросов.

В ходе обсуждения был достигнут консенсус в отношении того, что при поэтапном отказе от ОРВ желательно внедрять альтернативы с низким или нулевым ПГП, а также была высказана идея о создании совместного комитета Монреальского протокола, РКИК ООН и Конвенции ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния для определения применимости синергетического подхода к регулированию ГФУ в рамках режимов по озону, изменению климата и загрязнению атмосферного воздуха.

В результате обсуждения Стороны не смогли прийти к консенсусу по вопросу формирования официальной контактной группы для рассмотрения предлагаемых поправок и очевидно, что вопрос их обсуждения в доработанном виде будет поднят на следующем Совещании Сторон Монреальского протокола, которое состоится в конце 2012 года в Женеве.

- Каковы основные положения предложенных поправок к Монреальскому протоколу?

- Поправкой Канады, Мексики и США, с которой во многом перекликается поправка Микронезии, предлагается добавить в группу I приложения С Монреальского протокола (ГХФУ) 100‑летний ПГП для ряда веществ. Так, для таких популярных в Российской Федерации хладонов, как ГХФУ-22 он составляет 1 810 в эквиваленте диоксида углерода, ГХФУ-141b – 725 и ГХФУ-142b – 2 310.

После приложения Е к Монреальскому протоколу предложено добавить новое приложение F, в котором указаны все ГФУ, широко применяемые в настощее время в качестве хладагентов, вспенивателей теплоизоляции, растворителей и средств огнегашения, а также их 100-летний ПГП. В это же приложение включены два вещества, иногда именуемые как гидрофторолефины, обладающие нулевым ОРП и очень низким (на уровне 4-6) ПГП.

Статьей III Поправки, касающейся связи с РКИК ООН и Киотским протоколом к ней, установлено, что Поправка не преследует цели выведения ГФУ за рамки обязательств, содержащихся в статьях 4 и 12 РКИК ООН и в статьях 2, 5, 7 и 10 Киотского протокола, которые распространяются на «парниковые газы, не регулируемые Монреальским протоколом». Каждой Стороне Поправки предложено продолжать применять в отношении ГФУ указанные выше положения РКИК ООН и Киотского протокола, если эти положения остаются в силе по отношению к такой Стороне.

Текстом Поправки предусмотрено: введение обязательного лицензирования импорта и экспорта ГФУ, а также запрещение импорта и экспорта в страны, не являющиеся Сторонами Поправки; ведение ежегодной отчетности о производстве и потреблении ГФУ, а также о выбросах ГФУ‑23, являющегося побочным продуктом производства ГХФУ‑22; получение развивающимися странами из Многостороннего фонда Монреальского протокола финансирования для осуществления поэтапного сокращения производства и потребления ГФУ, а также сокращения выбросов ГФУ‑23.

В тексте Поправки имеется признание того, что альтернатив всем видам применения ГФУ может не существовать, в связи с чем предлагается механизм поэтапного сокращения до стабильного уровня в размере 15 % от базового уровня вместо механизма полного отказа от ОРВ, заложенного в Монреальский протокол. Поправкой предусмотрены положения о поэтапном сокращении производства и потребления ГФУ до этого уровня развитыми странами (не действующими в рамках Статьи 5 Монреальского протокола) к 2033 году и развивающимися странами (Статья 5) – к 2043 году.

Базовый уровень для стран, действующих в рамках Статьи 5, предлагается рассчитывать на основе усредненных значений потребления и производства ГХФУ за 2005–2008 годы с учетом ограниченности данных по ГФУ в некоторых странах. А для стран, не действующих в рамках Статьи 5 (развитые страны), базовый уровень определяется в результате сложения потребления ГФУ с 85 % от усредненных значений потребления и производства ГХФУ за 2005–2008 годы.

Следует отметить, что в отличие от обычной для Монреальского протокола практики использования ОРП для осуществления всех расчетов в рамках Поправки предложены взвешенные показатели на основе ПГП для ГХФУ и ГФУ. В ее текст также были включены положения об ограничении выбросов ГФУ‑23 на производственных мощностях ГХФУ‑22, не имеющих утвержденных ПСО в рамках Механизма чистого развития.

Вот таким приблизительно образом выглядят предложенные поправки и не ожидается, что их принятие будет простым и скорым.

Еще я хотел бы добавить, что, по-видимому, основным аспектом кризиса международного сотрудничества в сфере борьбы с негативными изменениями климата является сохраняющаяся недооценка значимости этой проблемы во многих странах. Как было отмечено на Международной научной конференции «Проблемы адаптации к изменениям климата», которая проходила в ноябре 2011 года в Москве, во многих странах проблема адаптации к изменению климата все еще не входит в число национальных приоритетов. В ходе конференции Россия призвала другие страны поддерживать создание у себя элементов Глобальной рамочной основы климатического обслуживания, создаваемой под эгидой Всемирной метеорологической организации. Долгосрочное сотрудничество в области адаптации должно наиболее эффективным образом использовать функционирующие и создаваемые институциональные основы, особенно специализированные учреждения ООН.

Резюмируя, хочется отметить насущную необходимость силами соответствующих заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (таких как Минприроды, Минэкономразвития, Минпромторг, Росгидромет и др.) и хозяйствующих субъектов осуществить корректную оценку возможности участия России в Киото-2, а также присоединения к инициативе США, Канады и других стран по включению ГФУ в перечень контролируемых Монреальским протоколом веществ.