В статье рассмотрены особенности права доступа третьих лиц к СПГ-терминалам ЕС и правила покупки мощностей на вторичном рынке. Автор рассматривает механизмы распределения мощностей «первый пришел, первый обслужен», «используй, или потеряй», виды оказываемых услуг на терминалах. Проанализировав правовые барьеры доступа к терминалам СПГ и режим освобождения, автор задается вопросом: является ли режим освобождения более благоприятным и существуют ли единые правила игры на рынке.
В ЕС СПГ рассматривается как дополнительный источник поставок к трубопроводному газу (раздел 3.2 Стратегии ЕС по сжиженному природному газу и хранению газа, LNG and Storage Strategy).[1]К концу 2018 года в ЕС насчитывалось 25 крупномасштабных импортных терминалов СПГ (с учетом трех терминалов Великобритании, которая на тот момент входила в состав ЕС) общей проектной мощностью 158,3 млн т в год (215,1 млрд куб. м), расположенных в: Бельгии (Zeebrugge), Франции (Dunkerque, Fos Cavaou, Fos Tonkin, Montoire-de-Bretagne), Греции (Revithoussa), Италии (Toscana, Panigaglia, Adriatic LNG (Rovigo)), Литве (Клайпеда), Мальте (Delimara), Нидерландах (Gate), Польше (Świnoujście), Португалии (Sines), Испании (Barcelona, Bilbao, Cartagena, El Musel, Huelva, Mugardos, Sagunto), и Великобритании (Isle of Grain, South Hook, and Dragon).[2]
Из двадцати пяти данных терминалов - шесть это морские терминалы (имеющие статус судна), из них пять это плавучие хранилища и регазификационные установки (FSRU) - две расположены в Италии (Toscana и Adriatic LNG), одна в Литве (Klaipeda), две в Испании (Tenerife и Gran Canaria) и одно плавучее хранилище и береговая регазификационная установка (FSU) находится на Мальте.
В ЕС правила доступа третьих лиц к услуга терминала СПГ будет зависеть от того, подпадает ли терминал под регулирование Третьей газовой директивы [2] [3] или терминал получил статус «освобождения» от доступа третьих лиц.В ЕС, владельцы терминалов СПГ могут получить освобождение на определенный срок от обязанности предоставлять недискриминационный доступ третьих лиц к услугам терминалов СПГ на основании ст. 36 Третьей газовой директивы, а до ее принятия на основании ст. 22 Второй газовой директивы. При этом, большинство терминалов ЕС, подпадающих под режим освобождения получили его именно на основании ст. 22 Второй газовой директивы. Единственный терминал, которому был предоставлен режим освобождения в соответствии со ст. 36 Третьей газовой директивой - это терминал Isle of Grain (Grain 4) Великобритании, которая на тот момент входила в ЕС.
Несмотря на то, что только шесть из двадцати пяти импортных терминалов СПГ получили статус освобождения, их мощность составляет 37% от общей мощности всех импортных терминалов ЕС: [4] Isle of Grain, South Hook и Dragon в Великобритании; Gate в Нидерландах; Adriatic LNG (Rovigo) в Италии (только 80% мощности подпадают под режим освобождения, 20% - регулируются правилами Третьей газовой директивы); Dunkerque во Франции. [5]
Роль доступа к терминалу СПГ очень проста – она открывает для игроков рынка доступ к рынку сбыта СПГ. Возможность резервирования мощностей терминалов СПГ на длительные сроки, не только обеспечивает гарантированное направление сбыта СПГ, но закрывает рынок сбыта для конкурентов, учитывая отсутствие альтернативных пунктов доставки.
В вопросе предоставления права доступа третьих лиц к терминалам СПГ, есть четыре основные проблемы. Первая, нормы режима предоставления права доступа к терминалам СПГ носят общий характер, иными словами установлены общие принципы, а механизмы их реализации зависят от операторов терминалов, которые имеют право самостоятельно разрабатывать свои собственные правила доступа третьих лиц к мощностям терминала, которые закреплены во внутренних кодексах терминалов СПГ.
Вторая, соответственно в ЕС нет единой модели распределения мощностей терминалов СПГ. Так, например, мощности терминалов СПГ могут распределятся между пользователями услуг, либо путем резервирования определенного количества разгрузочных слотов (Бельгия), либо исходя из мощности регазификации (Испания и Португалия).[6] Разгрузочный слот - это период времени, в соответствии с графиком подачи танкеров на терминал, в течение которого судну разрешается прибытие, отгрузка и отплытие.
В то время как большинство мощностей терминалов СПГ традиционно выделяются по принципу «первый пришел, первый обслужен» (‘first come, first served’, FCFS), на многих терминалах все чаще стали использоваться механизмы выделения мощностей через аукционы (терминалы Италии, Испании, Португалии). Процедуры распределения мощностей также различаются: некоторые предлагают мощности только в определенные периоды времени через «окна подписки» (Бельгия), в то время как другие распределяют мощности на постоянной основе (Франция).
Большинство терминалов предлагают мощность на долгосрочной и краткосрочной основе, но сами сроки различаются. Некоторые терминалы не устанавливают предельного срока резервирования мощностей (Бельгия, Греция), другие напротив указывают максимальный срок, на который может быть заключен контракт, самый долгосрочный из которых составляет 15 лет (Испания, Италия), а также минимальный срок на который могут быть заключены контракты (такой срок составляет один год) (Франция). Некоторые терминалы предлагают мощность только на ежегодной основе (морской терминал в Литва). Все терминалы предлагают спотовую мощность.
Третья, - режим ЕС предусматривает право на освобождение от доступа третьих лиц. Однако несмотря на возможность изъятия, никто из инвесторов проекта СПГ заранее не может рассчитывать на освобождение от обязательного доступа третьих лиц.
Четвертая, все терминалы ЕС, действующие в режиме освобождения получили его на основании ст. 22 Второй газовой директивы, режим которой отличается от Третьей. В связи с чем, возникает главный вопрос – является ли режим освобождения более благоприятным и существуют ли единые правила игры на рынке.
Очевидно, что для игроков рынка размер тарифа сам по себе не является барьером получения доступа к услугам терминала. Сумма тарифа за услуги в отношении права доступа к терминалу и возможность получения прибыли от реализации СПГ на определенном рынке – несопоставимы. Проблема заключается в другом – в наличии свободной мощности терминала и доступной информации о свободных мощностях.
Большая часть мощностей регазификационных терминалов СПГ в мире резервируется на длительные сроки с возможностью применения принципа «используй, или потеряй» (“use-it-or-lose-it” – UIOLI). В ЕС большая часть первичных мощностей уже зарезервирована на долгосрочный период, в среднем на 15 лет (до 2030-х года), что безусловно поднимает вопрос о распределении мощностей вторичного рынка.
Виды оказываемых услуг на терминалах СПГ
Услуги, оказываемые на регазификационных терминалах СПГ делятся на комплексные и дополнительные отдельные услуги, которые обеспечивают гибкость поставки СПГ (например, бункеровка, перевалка, хранение, погрузка в вагоны). [7]
При этом, есть только один вид комплексной услуги, оказываемой на всех без исключения терминалах, которая состоит из трех основных видов его деятельности - это «разгрузка танкера, хранение, регазификация (и отправка)» в газотранспортную сеть. [8]
Цель дополнительных услуг, оказываемых на терминалах СПГ в том, что они позволяют пользователям терминалов перенаправлять партии СПГ на другие рынки (право на реэкспорт, изменение региона поставки), обеспечивая тем самым гибкость поставки и включают:
1) погрузку СПГ в вагоны (truck loading) - погрузка СПГ на автоцистерны, которые перевозят СПГ в меньших количествах, например данный вид услуги оказывается на терминале СПГ в Бельгии. В таком случае оказывается услуга по «разгрузке танкера, хранении, погрузке в вагоны»;
2) бункеровку СПГ;
3) услуги по охлаждению и газификации - использование СПГ для охлаждения и газификации СПГ-газовозов;
4) перевалка – перевалка СПГ между двумя СПГ-газовозами, стоящими на одном и том же терминале на двух разных причалах. В таком случае оказывается такой вид услуги как «разгрузка танкера, хранение, перевалка с судна на судно»;
5) погрузка новой партии груза (ship reloading) – перевалка СПГ с терминала на судно (полностью или частично), включая на небольшие суда. В таком случае оказывается услуга по «разгрузке, погрузке и хранении».
Правовой режим ЕС в отношении доступа третьих лиц
В ЕС нет специального законодательства, регулирующего доступ третьих лиц к терминалам СПГ. Отдельные правовые нормы содержатся в Третьей газовой директиве (Third Gas Directive) и Регламенте об условиях присоединения к газотранспортным сетям 715 (Gas Regulation 715) (далее Газовый регламент 715).[9] В Третью газовую директиву были внесены поправки, которые вступили в силу 23 мая 2019 года. [10] До 3 марта 2011 года, правовой режим распределения мощностей объектов СПГ регулировался Второй газовой директивой (Second Gas Directive)[11] и Газовым регламентом 1775 (Gas Regulation 1775). [12]
Третья газовая директива
Суть права доступа третьих лиц к услугам терминалов СПГ заключается в том, что он должен предоставляться на основании опубликованных тарифов, применяемых объективно и без дискриминации в отношении пользователей системы (п. 1 ст. 32). Государства-члены ЕС должны гарантировать, что тарифы или методики их расчета получили предварительное одобрение до их вступления в силу национальным органом регулирования, и что эти тарифы и методики, если только методики одобрены, опубликованы до их вступления в силу.
Кроме того, Третья газовая директива устанавливает, что национальные органы регулирования должны обладать полномочиями требовать от операторов терминалов СПГ, при необходимости изменить условия предоставления доступа к терминалам, включая тарифы и методики их расчетов, чтобы обеспечить их соразмерность и их применение без дискриминации (п. 10 ст. 41).
Газовый регламент 715
Газовый регламент предоставляет оператору терминала СПГ значительную степень свободы при разработке механизма распределения мощностей терминала СПГ, который должен быть недискриминационным и информационно открытым и отвечать следующим требованиям, которые носят общий декларативный характер и не оказывают влияние на предоставления доступа третьих лиц к услугам терминала:
· эффективному максимальному использованию мощности и стимулировать инвестиции в новую инфраструктуру;
· сочетаться с рыночными механизмами, в том числе спот-рынками и площадками электронной торговли, и в то же время быть гибкими и способными к адаптации к изменяющимся условиям рынка; и
· быть совместимыми с системами доступа к присоединенной сети (п. 2 ст. 17).
Специальный характер условий Газового регламента 715, выражается в том, что в случае, если оператор терминала СПГ предлагает одинаковые услуги различным потребителям, он должен применять равные условия контрактов (п. 1 (а) ст. 15). Стандартизованные контракты на оказание услуг терминалов СПГ должны быть доведены до сведения национальных органов регулирования (ст. 22). Контракты на оказание услуг терминалов СПГ и объектов хранения не должны приводить к произвольному повышению или понижению тарифов, если они заключены: 1) за пределами текущего года, с нестандартной датой начала действия, либо 2) со сроком действия, меньшим, чем у стандартного контракта на предоставление услуг объекта СПГ, заключаемого на годичной основе (п. 3 (а, b) ст.15).
Операторы терминала обязаны публиковать информацию о методике калькуляции и структуре тарифов (п. 5 ст. 19) для обеспечения требований прозрачности, хранить данную информацию в течение пяти лет и при необходимости представлять ее национальным органам регулирования и национальным антимонопольным органам (ст. 20).
Информационная открытость
Требования, оказывающие влияние на снятие барьеров при предоставлении права доступа третьих лиц выражаются в том, что Газовый регламент 715 устанавливает требования открытости, обязывающие оператора терминала СПГ раскрывать «подробные сведения о предлагаемых ими услугах и соответствующих условиях» (ст. 19). В частности, раскрывать информацию по законтрактованной и свободной мощности в стандартизованном виде не реже одного раза в сутки. При чем, требование о раскрытии информации о свободных мощностях терминала СПГ и газохранилищ распространяется также на терминалы, которые освобождены от предоставления доступа третьих лиц (п. 4 ст. 19).
Принцип «используй или потеряй» (“use-it-or-lose-it” – UIOLI)
Газовый регламент 715 предписывает, чтобы любой контракт на право доступа к терминалу СПГ включал «меры по предотвращению накопления мощностей», в котором и заключается принцип «используй или потеряй» (“use-it-or-lose-it”). Согласно данному принципу, во-первых, оператор терминала должен без промедления предлагать неиспользуемые мощности СПГ на первичном рынке, а, во-вторых, пользователи, желающие перепродать свои контрактные мощности на вторичном рынке, должны иметь на это право (п. 3 ст. 17).
Так п. 3 ст. 17 предусматривает, что контракты на использование объектов СПГ «должны содержать положения, направленные на предотвращение накопления излишков мощностей, с учетом следующих принципов, применяемых в случае контрактных перегрузок»:
· оператор системы должен незамедлительно выставлять на первичный рынок неиспользуемые мощности терминала СПГ и газохранилища; для газохранилища указанные действия должны производиться на непрерывной основе, по меньшей мере, на сутки вперед;
· потребители услуг терминала СПГ и газохранилища, желающие перепродать или передать право на неиспользуемую мощность на вторичном рынке, должны быть вправе заключить соответствующую сделку.
Однако Газовый регламент 715 не устанавливает каких-либо конкретных правил для реализации данного принципа, направленного против накопления неиспользуемых мощностей терминала СПГ. В связи с чем, реализация данного принципа будет отражаться во внутренних кодексах терминалов ЕС, разработанных операторами терминалов.
Правовые барьеры доступа к терминалам СПГ
Совет европейских регуляторов энергетики (Council of European Energy Regulators, CEER) проведя исследование «Устранение технических и нормативных барьеров для СПГ на газовых рынках» (‘Removing LNG Barriers on Gas Markets’),[13] выделило три основных правовых барьера, потенциально затрудняющих доступ третьих лиц к терминалам СПГ это: 1) отсутствие единых стандартных услуг на терминалах ЕС (иными словами на каждом терминале оказывается свой пакет услуг); 2) дифференцированный подход операторов терминалов СПГ при выделении первичных и вторичных мощностей терминала; 3) отсутствие информационной прозрачности в отношении, как оказываемых услуг на терминале СПГ, так и взимаемых тарифов за регазификацию и транспортировку природного газа.
Первая проблема, это отсутствие единых стандартных услуг оказываемых на регазификационных терминалах СПГ. Проблема, затрудняющая доступ третьих лиц к услугам терминала заключается в том, что виды услуг оказываемые на терминалах «значительно» различаются. Отсутствие стандартизованных услуг создает барьеры к праву доступа.[14] Фактически на всех терминалах предлагается только одна стандартная комплексная услуга – это «разгрузка, хранение и регазификация (и отправка)».[15]
Вместе с тем, Совет европейских регуляторов энергетики (CEER), сделал оговорку, что отсутствие стандартизованных услуг не обязательно является негативным фактором, поскольку услуги оказываемые на различных терминалах могут отличаться из-за конкретных условий, в которых работает каждый терминал СПГ. [16]
Вторая проблема, это наличие дифференцированного режима в национальном законодательстве государств-членов ЕС при предоставлении первичных и вторичных мощностей. Совет европейских регуляторов энергетики (CEER) пришел к выводу, что пользователи терминалов заинтересованы, чтобы правила доступа были одинаковыми для всех держателей мощностей (первичных и вторичных), в то время как операторы терминалов СПГ утверждают, что полная гармонизация может привести к снижению конкуренции между терминалами.[17]
