Вступление России в ВТО обострило внимание к негативным проблемам реформированной российской электроэнергетики.
Общее мнение аналитиков четко сформулировано в высказывании: «В энергетике, где реформу удалось довести до конца, генерация, передача, сбыт электрической энергии разделены. Производители и сбытовики конкурируют с себе подобными, вовсе не всегда к вящей пользе потребителей. Сонм не регулируемых посредников паразитирует на отрасли. Дефицит инвестиций никуда не исчез, напротив, вырос за последние пять лет. Серьезно снизилась надежность работы энергосистемы. Совершенно очевидно реформе требуется серьезная перезагрузка».
В такой жесткой оценке нет преувеличений. Беспрецедентные аварии на Дальнем Востоке, в Москве, Санкт-Петербурге, Саяно-Шушенской ГЭС, сетевых комплексах московского региона и южном федеральном округе. В 2006 и 2007г.г., из-за отказа в выдаче технических условий на подключение к энергетической инфраструктуре Россия ежегодно теряла 1 500 млрд.руб. прироста ВВП. За прошедшие 6 лет уровень тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей увеличился в два раза и превышает уровень в США на 10 %. Причины произошедшего очевидны и среди них можно назвать пять основных.
I. Дезинтеграция энергокомплекса России с разрывом сложившихся хозяйственных связей и неизбежным ростом транзакционных издержек. Региональные энергосистемы – основа любого национального энергокомплекса, оказались раздробленными по отдельным энергобизнесам на 5-7 частей, даже в стратегически важнейших регионах для энергетической безопасности (Тюмень, Кузбасс, Красноярск и др.) и социальной стабильности (Москва, Санкт-Петербург, города миллионники). И это произошло в условиях, когда ежегодные сделки слияния и поглощения на триллионы долларов с приоритетом вертикальной интеграции являются основой конкурентных преимуществ на мировых рынках.
II. Потеряно чрезвычайно важное для потребителей понятие -
энергоснабжающая организация в лице вертикально-интегрированного регионального энергокомплекса. Новое амбициозное название – Гарантирующий Поставщик его совершенно не заменяет из-за очевидной недееспособности. Это касается, как текущего электроснабжения, так и развития региональной электроэнергетики в интересах потребителей. Отделенные от энергосистемы компании моно-бизнеса, потеряв связь со своими потребителями, борются лишь за собственную сверх прибыльность в ущерб общей системной надежности и эффективности.
Это конечно не случайно: ответственность за энергоснабжение теряет смысл при отрыве от территориального функционирования. В истории российской электроэнергетики не раз проходили кардинальные реформы: преобразование Объединенных энергосистем в региональные; создание специализированного Министерства; разделение его на эксплуатационное и строительное ведомство; передача региональных энергосистем в состав Совнархозов; и, наконец, объединение национального энергокомплекса в Министерство энергетики и электрификации. Однако, при всех, даже самых радикальных преобразованиях от сплошной децентрализации до абсолютной централизации неизменными оставались вертикально интегрированные региональные энергокомплексы (энергосистемы).
Полувековой опыт работы без межсистемных аварий однозначно показали, что энергетическую безопасность страны без мощных региональных энергокомплексов обеспечить невозможно. Для страны с холодным климатом и полной зависимостью всех инфраструктур от надежности электроснабжения это имеет принципиальное значение.
Реальную дееспособность мощных вертикально-интегрированных энергосистем решать сложнейшие межрегиональные и отраслевые проблемы подтверждает следующее: так в зоне Мосэнерго находилось не только энергоснабжение г.Москвы, но и развитие энергокомплексов Московской, Тульской, Калужской, Рязанской областей; Свердловскэнерго обеспечило начальное электроснабжение стратегически важнейшей нефтегазовой провинции Западной Сибири, а вновь созданное Тюменьэнерго успешно обеспечило дальнейшее развитие энергетической инфраструктуры на базе крупнейших ГРЭС и сети 500 кВ в зоне трех нефтегазовых субъектах РФ: Тюменской области, ХМАО и ЯНАО.
По технической части Мосэнерго было пионером в комплексной разработке и освоении сложнейшего отечественного оборудования, мощных газовых турбин, теплофикационных блоков, обратимых гидроагрегатов, элегазового оборудования, кабелей высокого напряжения, современных теплопроводов. Свердловскэнерго в свою очередь внесло решающий вклад в решение сложнейшей проблемы – эксплуатации крупнейшей угольной электростанции на экибастузских углях. Тюменьэнерго обеспечило внедрение комплекса работ по надежности электрических сетей в зоне вечной мерзлоты, отечественных АСУ ТП, полномасштабных тренажеров, паротурбинных энергоблоков.
III. Серьезной ошибкой реформирования является не только дезинтеграция национального энергокомплекса, не только внедрение обременительной для экономики страны сверхприбыльной модели рынка электроэнергии, но и исключение практически всех субъектов Российской Федерации из состава собственников региональных энергокомпаний. Но если задача энергокомплекса - обеспечение энергоснабжения населения и экономики по приемлемым тарифам, то в решении такой задачи на местах больше всего заинтересованы региональные власти.
Во всем мире эффективными, заинтересованными собственниками в электроэнергетике считаются:
- государство и это прекрасно демонстрируют КНР, Франция, Чехия, Республика Китай, ЮАР, а ранее СССР и другие страны, имеющие государственную энергетику. В США около трети электроэнергии сегодня производится на государственных высокоэффективных ГЭС и АЭС. При этом дешевая электроэнергия этих электростанций используется прежде всего для снижения затрат на государственные нужды, способствующие росту ВВП и привлечению инвестиций в экономику.
- муниципалитеты (земли, провинции) в северных странах Европы и Канады являются основными акционерами, а в США и Германии владеют от 10 до 25 % акций энергокомпаний. Это позволяет региональным властям контролировать все виды хозяйственной деятельности в энергетике, снижать затраты в коммунальном хозяйстве, координировать развитие энергокомплекса в интересах муниципалитетов.
- частные энергокомпании могут быть заинтересованы в снижении стоимости энергии при дополнительном налогообложении сверхприбыли или если они будут принадлежать собственникам энергоемких секторов экономики (металлургия, химия, добыча и транспорт топлива, строительные материалы и др.), которые прямо заинтересованы в надежности и в противозатратной направленности энергетического бизнеса для повышения конкурентности конечного продукта.
IV. Лоббисты реформирования электроэнергетики легко отказались от нормативного регулирования затрат, но ничего не предусмотрели для ограничения сверхприбыли поставщиков энергии, работ и услуг. Так в российском энергокомплексе практически не используются общепринятые эффективные методы нормирования затрат на действующих и строящихся энергообъектах.
Критика государственного регулирования отрасли со стороны либеральных реформаторов свелась к профанации принципа: «затраты плюс», который якобы ведет к бесконтрольному росту тарифов. Но ведь фактический принцип регулирования другой: «Нормативные затраты плюс нормативная прибыль». Сегодня государственный и частные сектора экономики в России, в отличие от стран ОЭСР фактически выведены из под жесткого нормирования себестоимости производства электроэнергии и инвестиционной деятельности. У нас не предусмотрено удешевления энергии за счет ограничения рентабельности продукции поставщиков (топливо, транспорт, машиностроительная продукция, строительные материалы, металл и т.д.), которое в странах ОЭСР попадает под жесткий пресс налогообложения на сверхприбыль. В этих странах благодаря эффекту «освоения опыта», предусматривается ежегодное сокращение удельных затрат от уровня головных проектов: в атомной энергетике на 6,0 %, в ветровой генерации до 15 %, в солнечной энергетике до 20%.
V. Структура реформированной энергетики характеризуется нарушениями общеизвестных принципов организации производства.
Во-первых, при выборе вариантов управления электроэнергетикой необходимо исходить из того, что столь специфическая отрасль является классическим примером большой управляемой системы. К таким комплексам относятся системы с взаимосвязанными технологическими процессами. Преобразование в больших управляемых системах недопустимо проводить на основе фрагментарных анализов без учета системных последствий для конечного результата. Для энергетики таким результатом является достижение высокой надежности при приемлемых тарифах, дееспособность и заинтересованность в эффективном противозатратном развитии.
Во-вторых, особое внимание при изменении любой сложной и емкой системы управления целесообразно уделять нахождению оптимального соотношения централизации и децентрализации. Централизация нужна для решения стратегических задач и консолидации ресурсов, а децентрализация – для выполнения огромного массива оперативных задач в текущей деятельности и решение проблем местного значения.
Смешивать же эти функции в произвольном соотношении недопустимо. Это равнозначно передаче ФСБ и СВР текущих задач МВД по борьбе с карманными и квартирными кражами. Сегодня, дезинтегрировав региональный энергокомплекс, мы перенесли на беспрецедентно ослабленный верхний уровень управления вопросы, которые раннее разрешались в регионах. Такие решения при их реализации губительно сказываются на обеих структурах и по праву относятся к принципам дезорганизации управления.
В-третьих, любые преобразования в сложных секторах экономики должны начинаться только после четкого понимания, какую итоговую структуру отрасли мы создаем? Что обеспечит ее дееспособность в решении текущих и перспективных проблем? При этом должны быть убедительные обоснования для необходимых стимулов и ограничений для государственных и корпоративных решений, способных обеспечить приоритет надежности и противозатратности в итоговой структуре. Однако до сих пор нет полной ясности в будущей российской электроэнергетике, что не позволяет оптимизировать ее развитие в интересах народного хозяйства.
Целесообразна следующая последовательность действий:
- Проведение согласования экспертами итоговой структуры отрасли, как необходимого условия для разработки дорожной карты преобразований. Давайте поставим себя на место государства и других собственников компаний новой преобразованной отрасли. Убедимся, что мотивация, баланс прав и обязанностей исполнительных органов управления энергокомпаний в новом российском энергокомплексе позволяет им решать текущие и перспективные проблемы на противозатратных принципах.
- Оценим количество этапов для государственных, корпоративных процедур и решений, чтобы пройти путь, который разделяет итоговую структуру отрасли от структуры сегодняшнего дня. Формализуем основные корпоративные решения, которые необходимо принять в каждом виде энергетического бизнеса, чтобы поэтапно войти в итоговую структуру.
- После этого прокладываем маршрут дорожной карты, последовательно «step by step», отступая от итоговой структуры до сложившегося сегодня положения. Именно такой обратный ход планирования, позволяет не отклониться от поставленной цели.
Безусловно, нет необходимости делать единственный итоговый «железобетонный» вариант структуры отрасли во всех округах, регионах и объединенных энергосистемах. Слишком много различий по структуре и концентрации акционерного капитала, а также уровню развития сетей, наличию достаточных резервов и маневренных мощностей, определяющих условия конкуренции и возможности стимулирования инвестиций.
Предлагаемая методика разработки дорожных карт для проведения преобразований в электроэнергетике после экспертного рассмотрения и согласования итоговой структуры отрасли является принципиальным моментом. Сегодня исчерпан ресурс для неудачных реформ и не нужны голые декларации принципов: приватизация, либерализация, конкуренция, якобы сами собой, создающие эффективную систему энергоснабжения. Полный крах продекларированных целей реформ РАО ЕЭС России это наглядно подтверждает.
Выход из кризиса
Анализ работы наиболее передовых энергокомплексов мира за последние годы, опыт советской и российской электроэнергетики позволяют выделить принципы, которым должна соответствовать электроэнергетика России.
1. Основой национальной электроэнергетики должны быть крупные
энергокомпании (на уровне лидеров европейского, американского и китайского энергокомплексов), вертикально интегрированные или разделенные по отдельным видам энергетического бизнеса, с четкими границами энергорайонов функционирования. Это обеспечивает ответственность за генерирующее и сетевое резервирование, то есть за поддержание положительного баланса мощности.
2. Наиболее полноценным и взаимоответственным отношениям
энергокомпаний с потребителями отвечают договора, которые заключают дочерние компании (или структуры) вертикально-интегрированных (или сетевых) энергокомпаний ВИК-Энерго. Только в этом случае энергоснабжающая организация, как Подписант договора, имеет дееспособные линейные структуры для решения любых проблем с надежностью и качеством электроснабжения потребителей.
3. Оптимальной моделью оптового рынка электроэнергии с точки
зрения народно-хозяйственной энергоэффективности является модель «Единственный покупатель» с блоком оптимизации режимов. Эксплуатация генерирующих мощностей должна производиться при соблюдении следующих критериев: очередность пуска энергоагрегатов в работу (кроме тех, которые необходимы для системной надежности) определяется наименьшим расходом условного топлива на отпущенную электроэнергию; очередность нагружения агрегатов производится по наименьшим относительным приростам топлива.
Цена электроэнергии (мощности), продаваемая с оптового рынка, определяется, как средневзвешенная величина работающих энергоагрегатов с нормируемой величиной рентабельности. Это позволяет минимизировать обременение населения и экономики России высокими тарифами на энергию.
4. Региональный рынок электроэнергии должен включать в себя всю
теплофикационную выработку ТЭЦ, расположенных в регионе. Безусловную сложность представляет отсутствие прямого замера теплофикационной выработки. Однако многолетний опыт расчетного определения данного параметра позволяет с большой точностью определять среднемесячное значение, как основы долгосрочных договоров. Это позволяет создать стимулы для прекращения котельнизации страны и развития теплофикации - основного резерва энергоэффективности в отрасли. Цена электроэнергии на региональном рынке определяется, как средневзвешенная стоимость теплофикационной выработки всех ТЭЦ плюс стоимость электроэнергии, покупаемой с оптового рынка для обеспечения баланса потребления. Рентабельность продаваемой на региональном рынке тепловой и электрической энергии не должна превышать нормируемой величины.
5. Национальная электрическая сеть должна быть построена по функциональному принципу:
- целесообразно выделить в отдельную структуру национальный сетевой
комплекс для обеспечения межсистемного, межрегионального, экспортно-импортного транспорта электроэнергии. Сети 220 кВ, выполняющие распределительные функции, целесообразно передать в эксплуатационное обслуживание в филиалы МРСК;
- основной распределительный комплекс электрических сетей, не зависимо от уровня напряжения, должен выполнять функцию приема мощности от электростанций, расположенных в регионе, включая транспорт и распределение электроэнергии до региональных потребителей;
6. Диспетчерское управление целесообразно сохранить трехуровневым:
- управление режимами работы Единой Энергосистемы страны, как верхнего уровня диспетчеризации;
- второй уровень включает в себя Объединенные Диспетчерские Управления (ОДУ);
- управление режимами работы электростанциями и электрическими сетями, обеспечивающими транспорт и распределение электроэнергии внутри региона до региональных потребителей, возложить на РДУ. Рассмотреть целесообразность передачи их в состав региональных электросетевых распределительных комплексов после уточнения границ ответственности по сетям 220 кВ между ОАО «Холдинг МРСК» и ОАО «ФСК ЕЭС».
7. Целесообразно также консолидировать управление государственными пакетами акций в специализированной государственной корпорации для проведения согласованной политики в текущей и перспективной деятельности. Это позволит собрать воедино опытных квалифицированных специалистов для решения общеотраслевых проблем в электроэнергетике и проведение координации работ смежных ведомств для воссоздания Системы надежного и эффективного энергоснабжения национальных потребителей.
8.Одновременно с предложенными трансформациями в электроэнергетике, должны быть приняты меры по созданию и развитию эффективных по затратам мощных проектно-строительно-монтажных организаций. Опыт СССР и Китая показал, что без этого не может быть реализована ни одна программа развития и модернизации с высоким качеством в приемлемые сроки и затраты.
9. Критериями эффективности проведения предложенных или любых других трансформаций электроэнергетики следует считать снижение стоимости энергии в ВВП страны и положительную динамику показателей надежности, эффективности и экологических выбросов.
