Российская Федерация является одним из крупнейших в мире добытчиков и экспортеров нефти и газа.
Потенциал развития ресурсной базы и увеличения объемов добычи углеводородов в значительной мере связан с шельфовыми проектами. Например, в Арктике уже открыты богатейшие Приразломное и Долгинское нефтяные месторождения, Штокмановское газоконденсатное месторождение.
Однако, для того чтобы произвести глубоководную добычу углеводородов и обеспечить их транспортировку, необходимо решить множество задач, основной из которых является компенсация привносимых рисков разливов углеводородов, путем организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
Так, риски разливов нефти и нефтепродуктов по максимально возможным объемам для морской ледостойкой стационарной платформы (МЛСП) «Приразломная», в соответствии с утвержденным Планом по предупреждению и ликвидации разливов нефти в оперативной зоне ответственности Морской ледостойкой стационарной платформы «Приразломная» ООО «Газпром нефть шельф» (далее – План ЛРН), представляют собой следующее:
- объем разлива нефтепродуктов составит 3 тонны при аварии вертолета (объем топливных баков);
- объем разлива нефти составит 21.9 тонн/час при фонтанировании скважины при эксплуатации МЛСП;
- объем разлива нефти составит 416 тонн при поломке системы налива на МЛСП с максимальной интенсивностью прокачки 10000 тонн/час и времени срабатывания аварийной защиты 150 сек (наихудший сценарий развития событий);
- объем разлива нефти составит 8000 тонн при аварии хранилища нефти, объемом 109 тыс. тонн, состоящего из 14 отсеков (возможный разлив равен объему одного отсека);
- объем разлива нефти составит 10000 тонн нефти при аварии танкера-отвозчика дедвейтом 70000 тонн (объем двух смежных танков).
Как мы видим, риски значительные.
А как же законодательно урегулирован данный вопрос?
В Российской Федерации по вопросам, касающимся предупреждения и ликвидации разливов нефти, создана нормативная база, включающая в себя федеральные законы, постановления Правительства, приказы различных министерств, прошедшие регистрацию в Минюсте России.
Основные документы:
- Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 14.11.2014 № 1188 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21.08.2000 № 613 и от 15.04.2002 № 240»:
- постановление Правительства Российской Федерации от 14.11.2014№ 1189 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
- приказ Минтранса России от 06.04.2009 № 53 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности» (зарегистрирован Минюстом России 13.05.2009, рег. № 13917);
- приказ Минтранса России от 06.02.2017 № 33 «Об утверждении Требований к составу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте России 16.06.2017 рег. № 47047).
Положениями постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 года № 607 «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбы с ним и сотрудничеству 1990 года» Министерство транспорта Российской Федерации и Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) назначены компетентными национальными органами, ответственными за обеспечение готовности и реагирование на случай загрязнения нефтью, а районом ответственности национальной системы обеспечения готовности и реагирования являются внутренние морские воды, территориальное море и исключительная экономическая зона Российской Федерации. Непосредственное несение готовности к ликвидации разливов нефти возложено на ФБУ «Морспасслужба Росморречфлота» его силы и средства.
Готовность аварийно-спасательных формирований к борьбе с разливами нефти является частью аварийно-спасательного обеспечения в районах ответственности Российской Федерации на море, которое организовано в соответствии с «Положением об организации аварийно-спасательного обеспечения на морском транспорте», утвержденным приказом Минтранса России от 07.06.1999 года № 32, а также «Положением об о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности» (далее – Положение о ФП ЛРН), утвержденным приказом Минтранса России от 06.04.2009 года № 53, и осуществляется ФБУ «Морспасслужба Росморречфлота» под средством сил и средств своих филиалов: Северного, Архангельского, Балтийского, Калининградского, Азово-Черноморского, Каспийского, Приморского, Сахалинского и Камчатского.
Система Морспасслужбы обширна и охватывает бассейны всех морей, омывающих берега Российской Федерации, на которых осуществляется несение готовности и непосредственно сама ликвидация аварийных разливов нефти.
Морспасслужба является профессиональной аварийно-спасательной службой и аттестована установленным порядком на проведение поисково-спасательных работ и работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.
Общее количество судов Морспасслужбы – 150 ед, персонал службы составляет - более 2000 человек. Аварийно-спасательные работы осуществляются аварийно-спасательными подразделениями.
Филиалы Морспасслужбы оснащены многофункциональными, специализированными судами, включая вновь построенные:
«Балтика» (встроенная система сбора нефти LORS-D 11 C/4000c/w с телескопической стрелой и скиммером (LORS-D 230 11 C/L), тяжёлые нефтеограждающие боны – 250 м, боны постоянной плавучести – 250 м, катер BTW 800 LAMOR).
«Мурман», «Берингов пролив» (две бортовые нефтесборные системы LAMOR, состоящие из консольных стрел 12 м, двумя кранами манипуляторами (левый борт, правый борт), рабочими катерами LLC 7500 (2 ед.), тяжёлые нефтеограждающие боны – 250 м, боны постоянной плавучести – 250 м, один свободноплавающий скиммер Lamor LFF 100, один арктический скиммер Lamor LAS 125).
«Спасатель Карев», «Спасатель Кавдейкин», «Спасатель Заборщиков», «Спасатель Демидов» (бортовая нефтесборная система LSC-5C/2800 LAMOR, тяжёлые нефтеограждающие боны - 250 м, боны постоянной плавучести - 250 м, скиммер Weir LWS800 LAMOR), рабочий катер-бонопостановщиков РК-700 Baltic Craft – 2 ед.).
Специализированные суда Морспасслужбы со спасателями на борту несут аварийно-спасательное дежурство к ликвидации разливов нефти у буровых платформ, разведочных скважин, нефтеперекачивающих терминалов на шельфе в Баренцевом, Карском морях, Черном и Каспийском морях, шельфе о. Сахалин.
Немного статистики по разливам.
В 2015 году в морских портах Российской Федерации было зафиксировано 35 случаев загрязнения и разливов нефти или нефтепродуктов. В 33 из них, операции по ликвидации разливов нефти или нефтепродуктов осуществляли силы и средства ФБУ «Морспасслужба Росморречфлота».
В 2016 году произошло 47 случаев разлива и в ликвидации последствий 44 из них, участвовала Морспасслужба.
Морспасслужбе без привлечение сторонних организаций затруднительно компенсировать все риски, привносимые компаниями, оперирующими с нефтью и нефтепродуктами.
Для организации взаимодействия в настоящее время существуют ряд нерешенных вопросов.
Так, порядок привлечения дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для ликвидации разливов нефти кратко обозначен в «Правилах организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.11.2014 N 1189.
Но, нет алгоритма действий, каким образом это будет осуществлять Росморречфлот.
Следует отметить, что в связи с изменением российского законодательства по направлению: предупреждение и ликвидация разливов нефти (далее - ЛРН) наблюдаются негативные тенденции.
Так например, в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 16.1 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» План предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее – План ЛРН) утверждается организацией, осуществляющей эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море (далее - эксплуатирующая организация), при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов с последующим уведомлением в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, определяемых соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.
На настоящее время не требуется согласование Плана ЛРН с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Росморречфлот, МЧС России и т.д.).
Пунктом 7 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что Планы ЛРН эксплуатирующих организаций являются объектами государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) федерального уровня, которую организует и проводит Росприроднадзор, находящийся в ведении Минприроды России.
Росприроднадзор при проведении государственной экологической экспертизы Планов ЛРН эксплуатирующих организаций, практически не привлекает в качестве независимых экспертов специалистов, непосредственно имеющих опыт в области предупреждения и ликвидации разливов нефти в море и, таким образом, не обеспечивает повышение эффективности мероприятий по экологической безопасности на акватории морей Российской Федерации.
Типовыми нарушениями требований законодательства Российской Федерации, присутствующими в Планах ЛРН эксплуатирующих организаций, имеющих положительное заключение ГЭЭ, как правило, являются:
1. Занижение значений максимальных расчетных объемов разливов нефти и нефтепродуктов, обусловленное отказом рассматривать аварию танкера, загруженного нефтью на морском нефтяном терминале и находящегося в акватории, выделенной в водопользование эксплуатирующей организации.
2. Отсутствие в организации своего профессионального аварийно-спасательного формирования (далее - ПАСФ) или договора на его привлечение для несения аварийно-спасательной готовности к ликвидации разливов нефти (далее - АСГ/ЛРН) и проведения работ по ЛРН.
3. Привлекаемое ПАСФ не имеет аттестации на проведение аварийно-спасательных работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.
4. Созданные эксплуатирующими организациями нештатные аварийно-спасательные формирования (далее - НАСФ) не имеют аттестации на проведение аварийно-спасательных работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.
5. Не указаны конкретные морские суда, привлекаемые для проведения работ по ЛРН, их основные технические характеристики, состав имеющегося на борту оборудования ЛРН, а также не представлены правовые основания (договоры) на привлечение этих судов.
6. Фактический состав сил и средств, привлекаемых для проведения работ по ЛРН, не соответствует расчетным значениям, полученным в ходе проведения расчета достаточности сил и средств ЛРН.
7. В нарушение требований статей 7 и 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» календарные планы оперативных мероприятий по ЛРН не разработаны для всех возможных мест разливов нефти.
Данные нарушения подтверждаются при проведении комплексных учений, проводимых после утверждения Планов ЛРН с участием представителей Росморречфлота.
Несмотря на неоднократные обращения Росморречфлота в Росприроднадзор эксперты из состава сотрудников Росморречфлота, имеющие опыт в ликвидации разливов нефти в море, к участию в работе комиссий ГЭЭ Росприроднадзором не привлекаются.
А как же осуществляется надзор за деятельностью по предупреждению и ликвидации разливов нефти в море?
Приказом Минтранса России от 06.07.2012 № 195 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соответствием установленным требованиям соответствующих функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Регламент).
Пунктом 4 Регламента установлено, что предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации в части, касающейся деятельности соответствующих функциональных подсистем РСЧС.
Функциональная подсистема - ФП ЛРН в море подпадает под действие указанного Регламента.
Исполнение государственной функции осуществляется в форме проверки.
Пунктом 31 Регламента установлено, что одним из основных вопросов проверки является организация работы по выполнению юридическими лицами законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов МЧС России, Минтранса России по вопросам деятельности соответствующих функциональных подсистем в чрезвычайных ситуациях, обеспечения пожарной безопасности.
Из вышеизложенного следует, что Ространснадзор и его территориальные органы не только имеют возможность, но и обязаны осуществлять проверку выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов организациями, осуществляющими разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Однако, Ространснадзор считает, что определение в ходе проверок достоверности Планов ЛРН, наличия у ПАСФ или НАСФ соответствующих свидетельств об аттестации на право ведения аварийно-спасательных работ не являются функциями данного надзорного органа.
Как можно исправить данную ситуацию?
Внести изменения в законодательство Российской Федерации, предусматривающие:
согласование Планов ЛРН с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти перед прохождением государственной экологической экспертизы;
административную ответственность за отсутствие Планов ЛРН и несения АСГ/ЛРН;
определение обязанностей контрольно-надзорного органа (Ространснадзора), который мог бы проверить соответствие положений Плана ЛРН и производственной деятельности компании.
Вместе с тем, Минтранс России продолжает развитие нормативной базы в этой области так, например, был издан приказ от 06.02.2017 № 33 «Об утверждении Требований к составу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте России 16.06.2017 № 47047).
Данный приказ позволит оценить уровень, оснащенность и готовность сил и средств аварийно-спасательных формирований и служб к проведению работ по возможным ликвидациям разливов нефти на обслуживаемых объектах.
Кроме того, нужны научные изыскания способов ликвидации разливов нефти в ледовых условиях, полнообъемное государственное финансирование, как строительства новых аварийно-спасательных судов, так и обеспечения несения готовности к ликвидации разливов нефти в соответствии с государственными задачами – на настоящее время это составляет примерно 10 % от необходимой потребности.
Все вышеизложенные мероприятия, неформальный подход к разработке, контролю Планов ЛРН и обеспечению готовности к ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов позволят обеспечить и усилить российскую систему предотвращения и ликвидации аварийных разливов нефти, что будет способствовать повышению уровня экологической безопасности и сохранению природных ресурсов Российской Федерации.
