Сохранение жизни и здоровья работников при освоении морских месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации является приоритетом в ПАО «Газпром» по отношению к результатам производственной деятельности. Поэтому в 2008 году было начато формирование системы аварийно-спасательного обеспечения ПАО «Газпром» утверждением «Концепции аварийно-спасательного обеспечения на море объектов разведки, добычи и морской транспортировки углеводородов». За прошедшие годы многое сделано по нормативно-правовому и организационно-техническому совершенствование системы. В статье рассматриваются нормативно-правовые и организационно-технические актуальные аспекты дальнейшего совершенствования системы аварийно-спасательного обеспечения ПАО «Газпром» с учётом развития федеральной системы поисково-спасательного обеспечения морской деятельности.
Создание системы аварийно-спасательного-обеспечения (АСО) ПАО «Газпром»
Реализация шельфовых проектов добычи, хранения, переработки и транспортировки углеводородов является одним из наиболее опасных видов человеческой деятельности. Огромные расстояния, экстремальные климатические условия в районах добычи нефти и газа на шельфе арктических морей, неразвитость региональной системы реагирования на чрезвычайные ситуации (ЧС) затрудняют своевременное осуществление необходимых действий, и за короткое время сравнительно небольшая авария может перерасти в катастрофу. Мировой и отечественный опыт работ на континентальном шельфе знает сотни чрезвычайных ситуаций (ЧС), в результате которых гибли люди и наносился огромный ущерб окружающей среде. Сохранение жизни и здоровья работников при освоении морских месторождений на континентальном шельфе РФ является приоритетом по отношению к результатам производственной деятельности. В соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» 1997 г. №116-ФЗ для обеспечения безопасности морских объектов разведки, добычи и транспортировки углеводородов, как опасных производственных объектов (ОПО), организация, эксплуатирующая опасный объект, обязана заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами (АСС) или формированиями договора на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, создавать собственные профессиональные АСС или аварийно-спасательные формирования (АСФ). Поэтому для создания условий по недопущению развития аварийных ситуаций на объектах нефтегазового комплекса в аварии и катастрофы, своевременной локализации и ликвидации последствий с минимальным экономическим и экологическим ущербом, недопущения гибели персонала создание постоянно действующей системы аварийно-спасательного обеспечения (АСО) на море объектов разведки, добычи и морской транспортировки углеводородов ПАО «Газпром» как составной части системы обеспечения безопасности освоения месторождений углеводородного сырья континентального шельфа стало объективной необходимостью. АСО включает в себя комплекс мероприятий по обеспечению экипажей и персонала морских объектов спасательными средствами и подготовку к их применению, подготовку в специальном отношении экипажей, привлекаемых к поиску и спасанию, оснащение судов АСО специальным оборудованием, организацию дежурства выделенных сил и средств, сбор и обобщение данных о местоположении морских объектов, терпящих бедствие, организацию и осуществление их поиска и оказание им помощи, устранение повреждений морских объектов , тушение на них пожаров и организацию их возвращения в пункты базирования, а также другие мероприятия. Система АСО - совокупность функционально связанных между собой сил и средств, органов управления, организаций и подразделений, нормативно-правовых документов, организационно-технических мероприятий и действий, направленных на недопущение гибели терпящих бедствие людей, оказания помощи аварийным морским объектам, ликвидации аварийных разливов углеводородов на море в случае возможных аварий и ЧС [1]. Можно утверждать, что компании Группы Газпром выступают первопроходцами в области АСО морских месторождений. Особенно это касается Российского арктического шельфа, поскольку для этих условий, к сожалению, не подходит и довольно богатый мировой опыт обеспечения безопасности при освоении углеводородов на континентальном шельфе. Учитывая начало работ по освоению ресурсов углеводородов на арктическом шельфе ПАО «Газпром» приняло в 2008 году «Концепцию АСО на море объектов разведки, добычи и морской транспортировки углеводородов» (далее-Концепция). Данная Концепция и в настоящее время определяет системное изложение взглядов на формирование комплекса мероприятий в области организации системы АСО на море при проектировании, создании и эксплуатации объектов обустройства морских нефтегазовых месторождений, в том числе:
- цели, задачи, принципы и способы АСО на море;
-структуру построения и организацию управления системы АСО;
-требования к системе АСО.
Существенным является то, что в Концепции сформулированы задачи АСО с качественными и количественными показателями для их решения. Следует отметить, что существовавшие к времени подготовки Концепции АСФ министерств и ведомств РФ с входящими в их состав персоналом и специальным оборудованием как по уровню подготовки, так и по наличию необходимых технических средств не были готовы в должной мере к решению задач ликвидации ЧС на морских нефтегазопромысловых (МНГП) объектах.
Построение и основы функционирования системы АСО на море объектов разведки, добычи и морской транспортировки углеводородов ПАО «Газпром» в повседневном режиме и при возникновении аварийных ситуаций с морскими объектами в 2010году были определены в «Положении об АСО на море объектов разведки, добычи и морской транспортировки углеводородов» (далее –Положение). Реализация Концепции и Положения осуществлялась на основе принятых в последующие годы около 20 стандартов и рекомендаций ПАО «Газпром», в которых были регламентированы различные вопросы функционирования системы АСО в целом и её основных элементов, а также организации выполнения аварийно-спасательных работ(АСР) (рис.1). По мере накопления опыта использования стандартов и рекомендаций в дочерних обществах ПАО «Газпром», АСО МНГП объектов систематически осуществлялась актуализация ряда рекомендаций и стандартов, так как каждая крупная авария на шельфе обязывает ужесточать правила работы, технологии, оборудование, аварийно-спасательные силы и средства.
Система АСО наряду с системой обеспечения пожарной безопасности [2] и системой управления промышленной безопасностью [3] сегодня является важнейшей системой обеспечения эксплуатации МНГП сооружений. В отличие от систем обеспечения противопожарной безопасности и управления промышленной безопасностью сфера действия системы АСО не охватывает профилактику (предотвращение) аварий морских объектов.
Несмотря на частичное пересечение (наложение) сфер действия данных систем система АСО, является самостоятельной и обособленной в соответствии со своим функциональным предназначением специальной системой. Она предназначена исключительно для спасания в пределах акватории морских месторождений углеводородов (в зоне действия плана АСО) находящихся в опасности людей, судов и любого другого имущества. Также система АСО предназначена для предотвращения и/или минимизации причинения ущерба окружающей среде в результате аварий судов и других морских объектов. Система АСО не дублирует, не берет на себя чьи-то задачи и функции. Она взяла на себя те функции и задачи, которые в ПАО «Газпром» ни на кого конкретно не были возложены. В то же время объектами АСО являются как ОПО, так и морские, воздушные суда и другие объекты, которые не относятся к ОПО, но находятся в зоне АСО, решая задачи логистики, доставки вахтового персонала на ОПО и другие задачи. По своей сущности АСО является одной из частных форм менеджмента риска, которая функционально предназначена для снижения риска ущерба от аварий морских объектов в зоне действия плана АСО.
Разграничение сферы действия системы АСО со сферами действия других систем следует производить по признаку наличия находящихся в опасности людей, судов и другого имущества (далее – объекты спасания), а также по факту аварии судна или другого морского объекта.
Ключевой особенностью дальнейшего развития системы АСО морских месторождений в ПАО «Газпром» является то, что оно выполняется в условиях отсутствия в РФ централизованной, научно обоснованной политики совершенствования федеральной системы поиска и спасания на море (ФСПС), которая наряду с безопасностью мореплавания, безопасностью объектов морской инфраструктуры, защитой и сохранением морской среды, является составным элементом системы обеспечения безопасности морской деятельности (МД) РФ.
Несмотря на то, что в «Морская доктрина Российской Федерации до 2030 года» [4] требует «совершенствовать существующую систему поиска и спасания людей на море, основанную на взаимодействии федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), имеющих в своём ведении силы и средства спасания, под единым руководством ФОИВ, ответственного за поиск и спасание в зонах ответственности РФ», до сих пор отсутствует ФОИВ, наделенный соответствующими полномочиями для руководства совершенствованием существующей системы поиска и спасания людей на море и решением комплексных проблем функционирования ведомственных АСС:
- нормативно-правовым регулированием в области поиска и спасания на море;
- формированием основ единой государственной политики в области поиска и спасания на море;
- сбалансированным развитием сил и средств АСО и др.
К сожалению, имеет место невыполнение в должной мере ряда решений Морской коллегии при Правительстве РФ, которые позволили бы решить указанные выше комплексные проблемы ФСПС на море. Так, например, не выполнено до настоящего времени решение Морской коллегии при Правительстве РФ от 27.9.2013г. в части разработки концепции АСО морской деятельности РФ, которая должна определить цели, задачи, структуру и основные направления развития ФСПС, требования к системе АСО РФ в Арктике, место и роль в ФСПС создаваемых арктических комплексных аварийно-спасательных центров и другие вопросы. Решение вопросов развития системы АСО ПАО «Газпром» в таком случае осуществлялось бы в рамках развития ФСПС. Важно подчеркнуть, что Стратегия развития морской деятельности РФ на период до 2030 г» (распоряжение Правительства РФ от 30 августа 2019 г. № 1930-р) отмечает, что основная проблема развития ФСПС заключается в недостаточном уровне взаимодействия и комплексного подхода к развитию и обеспечению функционирования сил и средств АСФ ФОИВ, а совершенствование ФСПС определена как стратегическая задача [5].
Актуальность развития системы АСО ПАО «Газпром» в современных условиях обусловлена:
- несовершенством нормативной правовой базы в области поиска и спасания на море, [6] ликвидации морских разливов нефти, нефтепродуктов и газового конденсата и необходимостью нормативно-правового регламентирования применения средств спасания персонала и экипажей морских объектов добывающих компаний, аварийно-спасательных работ (далее-АСР) при возникновении ЧС в море в соответствии с требованиями [7];
- несоответствием существующих средств и способов обнаружения, связи и поиска людей, терпящих бедствие, индивидуальных и коллективных средств спасания, средств эвакуации персонала и экипажей морских объектов реальным природно-климатическим условиям Арктической зоны РФ (далее-АЗ);
- необходимостью применения новейших инновационных технологий для сведения к минимуму риска аварийных ситуаций и несчастных случаев при эксплуатации МНГС.
Нормативно-правовые аспекты развития системы АСО ПАО «Газпром»
В настоящее время по причине произошедших изменений некоторых отдельных положений федеральных законов РФ в области защиты населения и территорий от ЧС, а также вступления в силу положений вновь заключённых международных договоров РФ часть действующих стандартов и рекомендаций ПАО «Газпром» в области АСО целесообразно актуализировать.
В первую очередь, необходимо обеспечить согласованность и системное единство понятий международного морского права и законодательства РФ в рамках понятийно-терминологического аппарата системы АСО ПАО «Газпром». Кроме того, в систему АСО ПАО «Газпром» целесообразно внедрить ряд современных научных результатов, полученных посредством комплексного и системного осмысления проблем, связанных с морским спасанием, в рамках единого междисциплинарного научного подхода
Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 167-ФЗ были внесены изменения в статью 5 «Виды аварийно-спасательных работ» Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». В частности, в дополнение к уже существующему определению (к дефинитивной норме) понятия «аварийно-спасательные работы» статьи 1 данного федерального закона («аварийно-спасательные работы – действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов…») изданы дефинитивные нормы (определения) противофонтанных, поисково-спасательных и других видов АСР. В соответствии с данными нормами все перечисленные виды АСР, помимо прочего, охватывают и «действия, направленные на поиск и спасение людей, материальных … ценностей».
В результате такого наслоения определений возникла неоднозначность уяснения нормативных предписаний закона о месте указанных действий в общей структуре АСР. Являются ли «действия, направленные на поиск и спасение людей, материальных … ценностей» самостоятельным видом АСР или только лишь составной частью противофонтанных, поисково-спасательных и других перечисленных видов АСР?
Возникшая неоднозначность уяснения указанных нормативных предписаний повлекла за собой и неоднозначность в определении границ сферы действия всей системы АСО. До внесения в Федеральный закон [7] анализируемых изменений сферу действия системы АСО (хотя и не вполне корректно) можно было определить на основании лексической близости терминов «аварийно-спасательное обеспечение» и «аварийно-спасательные работы», отграничивая собственно спасательные действия от прочих действий. Сейчас же возникла дилемма – распространяется ли, в частности, сфера действия системы АСО на ликвидацию газонефтеводопроявлений, неуправляемого истечения пластовых флюидов (открытых фонтанов) и грифонообразования или нет?
Возникшую дилемму следует разрешить на основании коллизионной нормы пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «…Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Нормой пункта «a» статьи 1 Международной конвенции о спасании 1989 года установлена подлежащая в данном случае к применению следующая дефинитивная норма: ««спасательная операция» означает любое действие или деятельность, предпринимаемые для оказания помощи судну или любому другому имуществу, находящимся в опасности в судоходных водах или любых других водах». При этом в соответствии с общим смыслом статьи 16 данной международной конвенции действия или деятельность, составляющие спасательную операцию, включают также и действия по спасанию людей. Кроме того, в соответствии с общим смыслом второго и третьего абзацев преамбулы, а также пункта «d» статьи 1, подпункта «b» пункта 1 статьи 8, подпункта «b» пункта 1 статьи 13 и статьи 14 данной международной конвенции действия или деятельность, составляющие спасательную операцию, включают также и действия по предотвращению и/или минимизации причинения обусловленного аварией ущерба окружающей среде. Дефинитивная норма, установившая понятие «спасательная операция», является новеллой Международной конвенции о спасании 1989 года. Посредством данного понятия определены пределы применения правил данной международной конвенции и сферы морского спасания вообще, и, следовательно, системы АСО, в частности. В соответствии с требованиями рассматриваемой дефинитивной нормы определяющими критериями отграничения данных сфер являются: факт нахождения в опасности объектов спасания и факт аварии судна или другого морского объекта.
Дефинитивная норма, как и любая другая установленная законодателем норма является подлежащим неукоснительному выполнению предписанием. Применительно к системе АСО ПАО «Газпром» и к рассматриваемой дефинитивной норме данное предписание заключается в обязательности использования в системе АСО ПАО «Газпром» термина «спасательная операция» для обозначения любых действий по спасанию людей, по оказанию помощи судну или любому другому имуществу, находящимся в опасности, а также действий по предотвращению и/или минимизации причинения обусловленного аварией ущерба окружающей среде. Обязательность такого использования имеет безальтернативный характер.
Дефинитивной нормой пункта 3.1.2 Приложения к Международной конвенции по поиску и спасанию на море 1979 года [8] понятие «спасание» определяется в качестве операции, осуществляемой с целью спасения лиц, терпящих бедствие на море. Для обозначения совокупности понятий «спасание» и «поиск» в конвенции использован специальный термин «поисково-спасательная операция». Участники конвенции не придали специальное значение термину «операция» (который они использовали для обозначения родового понятия в структуре анализируемой дефинитивной нормы). Поэтому значение данного термина в соответствии с требованиями норм статьи 31 Венской Конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.)[9] надлежит определить в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам данной конвенции в их контексте, а также в свете объекта и целей конвенции. В обычном (общепринятом, применимом специально лексическом) значении термином «операция» (на море) обозначается осуществляемая под единым руководством совокупность согласованных и взаимосвязанных по цели, задачам, месту и времени одновременных и последовательных действий разнородных сил и средств, проводимых по единому замыслу и плану.
Необходимо также заметить, что в прикладном аспекте действия и/или деятельность, обозначаемые как термином «поисково-спасательная операция», так и термином «спасательная операция» Международной конвенции о спасании 1989 года, [10] можно разделить на две группы. К первой относятся непосредственные действия по поиску и спасанию аварийных объектов. Ко второй более обширной группе – разнообразные действия, деятельность, мероприятия по обеспечения возможности выполнения непосредственных поисковых и спасательных действий (т.е. действия и мероприятия всестороннего обеспечения).
Использование понятия «спасательная операция» в системе АСО ПАО «Газпром» обусловливает необходимость определения его отношений с другими основными понятиями, использованными при разработке применимых стандартов ПАО «Газпром».
Наиболее близким по содержанию к понятию «спасательная операция» является понятие «ликвидация ЧС» Федерального закона от 21.12.1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера» (Редакция от 30.12.2008)[11]. Также как и спасательная операция, ликвидация ЧС состоит из непосредственных действий по ликвидации, обозначенных термином «аварийно-спасательные работы», и деятельности по их всестороннему обеспечению, обозначенной термином «неотложные работы при ликвидации ЧС». Дефинитивные нормы обозначенных данными терминами понятий приведены в статье 1 Федерального закона [7]. Следует особо подчеркнуть, что своим объёмом оба понятия охватывают только АСР и деятельность по их всестороннему обеспечению в условиях ЧС. В то время, как спасательная операция может осуществляться также и вне зоны ЧС, а также для минимизации ущерба от аварии морского объекта, которая не обусловила возникновение ЧС .
Ликвидация ЧС на море осуществляется в форме морской операции. В случае наличия в зоне ЧС находящихся в опасности объектов спасания одновременно осуществляется и спасательная операция. При этом во исполнение требований принципа единоначалия, установленного нормами статьи 3 Федерального закона [7] обе операции должны осуществляться под единым руководством.
Отношения по объёму между понятиями «спасательная операция», «ликвидация ЧС», «аварийно-спасательные работы», «неотложные работы при ликвидации ЧС» и «противофонтанные работы» представлены в форме диаграммы на риc.2.
Важные прогрессивные изменения внесены Федеральным законом от 1 июля 2021 года № 256-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». В статью 1 включены дефинитивные нормы понятий «оправданный риск» и «крайняя необходимость». Статьи 14 и 35 дополнены нормами, устанавливающими порядок и условия освобождения руководителей ликвидации ЧС, руководителей АСС и АСФ, а также спасателей, участвующих в проведении АСР и действующих в условиях оправданного риска и/или крайней необходимости, от ответственности за вынужденное причинение вреда.
