В условиях начавшегося периода долговременного военно-политического и геостратегического противостояния произошел качественный рост роли и значения «Газпрома» как источника минеральных и финансовых ресурсов.
Отныне задачу надежного обеспечения бесперебойной и безаварийной эксплуатации морских добычных комплексов «Газпрома» надлежит рассматривать в качестве одной из приоритетных государственных задач, имеющих общенациональное и в определенной мере геостратегическое значение. Вследствие чего возросла значимость дальнейшего развития и эффективного функционирования системы Аварийно-спасательного обеспечения (далее – «система АСО «Газпрома», «АСО» либо «система АСО») как одного из магистральных направлений практического решения этой задачи.
При этом следует особо отметить, что намеренные повреждения добычных морских объектов РФ уже являются объективной реальностью и для «Газпрома», как и других участников морской деятельности РФ, могут представлять долговременную тенденцию.
Поэтому область эффективного функционирования системы АСО должна охватывать не только случаи повреждения морских добычных комплексов вследствие аварий или естественных для морской среды обстоятельств непреодолимой силы, но и случаи намеренного повреждения данных комплексов.
Это требует введения новых форм и освоения новых сфер функционирования системы АСО «Газпрома».
Произошедшие 26 сентября 2022 года намеренные повреждения трубопроводов «Северный поток-1» и «Северный поток-2» неизбежно повлекут за собой выстраивание отвечающей характеру фактических угроз современной и эффективной системы физической защиты от несанкционированного воздействия как морских добычных комплексов, так и всей морской инфраструктуры «Газпрома».
Необходимо обеспечить тесную взаимную интегрированность обновленной системы АСО «Газпрома» и системы физической защиты от несанкционированного воздействия морских объектов в целях обеспечения антитеррористической устойчивости данных объектов. В рассматриваемом аспекте надлежащим образом переработанная система АСО «Газпрома» должна стать эффективным инструментом минимизации последствий намеренных повреждений и террористического воздействия.
Морская спасательная операция – обязательное звено законодательно установленного алгоритма процесса функционирования любой системы АСО
Каждая ведомственная, корпоративная либо объектовая система АСО представляет собой частную организационную форму реализации морского спасания.
Обязательные для реализации законодательные, международно-правовые и доктринальные основы построения любой системы АСО определены правовым содержанием небольшой группы ключевых понятий нормативных правовых актов российского законодательства, международного морского права и основополагающего документа в сфере морской деятельности РФ.
Морское спасание в значительной мере регулируется как отдельными правовыми нормами, так и взаимосвязанными нормативными комплексами (т.н. «правовыми институтами») различных отраслей законодательства РФ и международного морского права.
В настоящее время процесс осуществления морского спасания на законодательном уровне объективно представлен логически взаимосвязанной смысловой цепью правовых понятий различных нормативных правовых актов. На рисунке 2 дана смысловая цепь правовых понятий:
- «поисково-спасательное обеспечение морской деятельности» п. 71 Морской доктрины РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 31 июля 2022 года № 512 [1];
- [создание и поддержание] «адекватного и эффективного поисково-спасательного потенциала» ч. 3 ст. 3 Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 12 мая 2011 года [2] (поз. 1 рисунка 2);
- [задействование процессов, позволяющих постоянно совершенствовать использование, возможности, характеристики и количество] «ресурсов SAR» (поисково-спасательных ресурсов) п. 6.1.13 тома 1 Руководства по международному авиационному и морскому поиску и спасанию (МАМПС) [3] (поз. 2 рисунка 2);
- [способствование повышению] «эффективности поисково-спасательных операций» части 2 статьи 9 Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 12 мая 2011 года [2] (поз. 3 рисунка 2);
- «эффективные и своевременные спасательные операции» [как основное средство достижения целей морского спасания] третьего абзаца преамбулы Международной конвенции о спасании 1989 года [4] (поз. 4 рисунка 2);
- [условия (ситуация)] «неопределенности», [в которых работают организации SAR] п. 6.3.3 Руководства по международному авиационному и морскому поиску и спасанию (МАМПС) [3] (поз. 5 рисунка 2);
- «аварийно-спасательные работы» ст. 1 ФЗ от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» [5] (поз. 6 рисунка 2);
- «полезный результат» ч. 1 ст. 12 Международной конвенции о спасании 1989 года [4] (поз. 7 рисунка 2).
В данной смысловой цепи каждое предшествующее правовое понятие (группа понятий) является порождающей причиной (обязательным условием реализации) последующего. При выпадении хотя бы одного промежуточного звена понятийной смысловой цепи начало реализации либо успешное завершение морского спасания станут попросту невозможными. Достижение «полезного результата» морского спасания невозможно без проведения «аварийно-спасательных работ» необходимого вида и параметров. Организация и проведение таких «аварийно-спасательных работ» невозможны без задействования необходимых ресурсов и выполнения иных действий и мер всестороннего обеспечения аварийно-спасательных работ, а для этого необходимо развертывание под единым руководством «эффективной и своевременной спасательной операции». Для обеспечения «эффективности спасательной операции» необходима реализация комплекса рационально обоснованных мер и действий по преодолению ситуации «неопределенности». Кроме того, требуемые «своевременность и эффективность спасательной операции» невозможны без заблаговременной реализации комплекса организационно-технических мероприятий, других действий и мер по формированию «адекватного и эффективного поисково-спасательного потенциала», в том числе и «ресурсов SAR». В свою очередь, данный комплекс организационно-технических мероприятий (равно как и проведение самой спасательной операции и др. действий) должен быть реализован в рамках единой системы – т.е. системы поисково-спасательного обеспечения морской деятельности. Таким образом, все звенья рассматриваемой смысловой цепи охвачены объемом доктринального понятия «поисково-спасательное обеспечение морской деятельности».
На рис. 2 также представлено и понятие «аварийно-спасательное обеспечение», используемое в подзаконных нормативных правовых актах и корпоративных стандартах.
Понятие «аварийно-спасательное обеспечение, явно не охватывающее своим объемом «выполнение работ по подъему затонувших кораблей и судов», является видовым понятием по отношению к родовому доктринальному понятию «поисково-спасательное обеспечение морской деятельности» и представляет собой частную форму реализации «поисково-спасательного обеспечения морской деятельности» в производственной сфере «Газпрома».
Обозначая обязательные ступени, которые непременно необходимо пройти для достижения полезного результата морского спасания, законодательно сформированная смысловая цепь правовых понятий (рис. 3) является не только подлежащим неукоснительному исполнению нормативным установлением (в форме максимально укрупненного пошагового алгоритма). Данная понятийная цепь (пошаговый алгоритм, условная «лестница») отражает основное содержание прагматической логики и ключевой здравый смысл морского спасания – физически невозможно не только сразу же оказаться на верхней площадке этой понятийной лестницы, миную все ступени, но и пропустить хотя бы одну ее ступень. Игнорирование обязательности исполнения данного пошагового алгоритма непременно приводит к утрате любой системой АСО надлежащей функциональности и эффективности (что и наблюдается в настоящее время на печальном примере системы АСО «Газпрома»).
Особенности развития системы АСО «Газпрома» и обусловленные ими основные недостатки стандартов и рекомендаций
Ключевой особенностью дальнейшего развития системы АСО морских месторождений в «Газпрома» является то, что оно выполняется в условиях отсутствия в РФ централизованной, научно обоснованной политики совершенствования федеральной системы поиска и спасания на море (ФСПС). Несмотря на декларируемую в Стратегии развития морской деятельности РФ до 2030 года и в Морской доктрине РФ от 31 июля 2022 года задачу приоритетного развития ФСПС, в настоящее время сформировалась устойчивая тенденция невыполнения ранее принятых решений по развитию ФСПС, в том числе и решения Морской коллегии при Правительстве РФ от 27 сентября 2013 года №3 (21) «О проекте Концепции развития системы поисково-спасательного (ПСО) морской деятельности РФ», отмена пункта «а» статьи 84 Морской доктрины РФ от 26 июля 2015 года в части определения федерального органа исполнительной власти (ФОИВ), ответственного за развитие ФСПС на море, исключение раздела о единой технической политике в области создания средств поиска и спасания людей на море и водных бассейнах в «Правилах осуществления взаимодействия ФОИВ, субъектов РФ и организаций при проведении поисковых и спасательных операций на море», введенных Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2020 года № 1928 взамен «Положения о взаимодействии АСС министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России» от 1995 г. и др. До настоящего времени отсутствует единая система ПСО морской деятельности России как подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) по аналогии с действующей единой системой авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, созданной Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 года № 538. Данный аспект и предопределяет основные недостатки нормативно-правовой базы «Газпрома».
Основные недостатки стандартов и рекомендаций
Отсутствие понятия «морская спасательная операция» («спасательная операция», «поисково-спасательная операция») в системе СТО и рекомендаций «Газпрома», вместо которого ошибочно используется понятие «аварийно-спасательные работы», является ключевым изъяном и первопричиной недостатков: из показанного в разделе 1 настоящей статьи смыслового понятийного ряда после его интерпретации разработчиками стандартов и рекомендаций в области АСО «Газпрома» выпало понятие «морская спасательная операция» («морская операция», «поисково-спасательная операция», обозначающая форму и единственно возможный способ продуцирования АСР и решения задач АСО), вследствие чего образован понятийный разрыв между декларируемыми целями АСО «Газпрома» и практической реализацией действий по достижению этих целей.
В логическом аспекте использование в действующих стандартах «Газпрома» термина «аварийно-спасательные работы» вместо действительно необходимого – «морская спасательная операция» («спасательная операция», «поисково-спасательная операция») – опасная подмена понятий.
Такая подмена понятий автоматически исключает из сферы принятия решений соответствующих руководителей «Газпрома» многочисленные и фактически существующие в сфере АСО ситуации неопределенности. Данные ситуации, как и скрытые навигационные опасности либо морские мины, объективно проявляются лишь в момент причинения ими неприемлемого вреда.
Следует особо пояснить, что ситуация неопределенности является наиболее значимым существенным отличительным признаком морских спасательных операций от морских операций других видов. Недостаток информации, необходимой для исчерпывающего обоснования управленческих решений, в той либо иной мере сопутствует каждой реальной морской спасательной операции.
Начало морской спасательной операции невозможно отложить до момента получения недостающей информации. Поэтому руководитель морской спасательной операции вынужден принимать важнейшие решения в ситуации полной либо частичной неопределенности. Делать неочевидный и неоднозначный выбор из имеющихся альтернативных вариантов, полагаясь только лишь на свою интуицию и здравый смысл. При том, что последующая оценка правильности (а иногда и правомерности) принятых им решений будет производиться на основании тех сведений, которые еще не были ему известны в момент принятия этих неоднозначных решений.
В историческом аспекте упорное использование в действующих стандартах «Газпрома» термина «аварийно-спасательные работы» вместо действительно необходимого понятия «морская спасательная операция» является рудиментом эпохи случайного спасания, оставшейся в 19 веке. Случайно оказавшееся в зоне проведения АСР транзитное торговое судно тогда действительно не несло особых целевых спасательных издержек, а попросту выполняло посильные для него простейшие АСР (подбор людей с поверхности воды, подача буксира и др.). Осуществления какого-то особого всестороннего обеспечения (а значит и развертывания МСО) при выполнении таких простейших АСР не требовалось.
Однако при спасении морских платформ различного типа МНПП «Газпрома» – самом технологически сложном виде современного морского спасания – применение такого подхода давно ушедшей эпохи случайного спасания неприемлемо.
Терминологическая основа системы АСО «Газпрома» не соответствует объективной реальности в сфере морского спасания и современным требованиям международного морского права: термины «Газпрома» не обозначают часть реально существующих явлений (в рекомендациях и стандартах отсутствует понятие МСО – реально существующая и единственно возможная форма организации действий, понятие «ситуация неопределенности», которое стандарты и рекомендации «Газпрома» попросту «не видят») и обозначают несуществующие (т.е. искажают картину мира и делают невозможным его адекватное восприятие и анализ, а значит, и построение правильных умозаключений, обоснованных выводов и верной эффективной стратегии достижения целей).
Сложившаяся в настоящее время система СТО и рекомендаций в области АСО «Газпрома» характеризуется эклектичностью, бессистемностью, смысловой несвязностью, громоздки и взаимно противоречивы.
Необходимо осознавать, что в настоящее время реальную угрозу для государственных и корпоративных интересов представляют как продолжающееся действие, так и введение в нормативный оборот новых стандартов с ошибками (в понятийном аппарате, организации управления спасательными силами и средствами, порядке подчиненности и др.). Наличие таких стандартов приносит больший вред, чем вообще отсутствие каких-либо стандартов, поскольку исключает даже случайную возможность принятия верных решений и выполнения правильных действий (в случаях их противоречия ошибочным нормативным предписаниям).
Аспекты несовершенства законодательства РФ в части правового регулирования АСО морских объектов и способы устранения недостатков
Отмеченные недостатки стандартов и рекомендаций в области АСО обусловлены не только негативными особенностями развития данной системы, но и отдельными недостатками применимых норм законодательства РФ.
Недостатки законодательства РФ в части регулирования морского спасания обусловлены наложением сфер применения нормативных правовых актов различных отраслей законодательства.
Такое наложение, например, привело к обозначению одним и тем же термином «поисково-спасательная операция» различных правовых понятий.
Номинальное распространение сферы применения законодательства о ликвидации чрезвычайных ситуаций также и на территориальное море РФ как неотъемлемую часть суверенной территории РФ повлекло за собой неоднозначность уяснения правового значения термина «аварийно-спасательные работы», игнорирование объективно существующих особенностей процесса спасания в морской среде и др.
В настоящее время пределы и основное содержание нормативного правового регулирования общественных отношений, связанных с проведением морских спасательных операций, определены содержанием следующих правовых понятий:
понятия «ликвидация чрезвычайных ситуаций» статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера» [6];
понятия «поисково-спасательная операция» пунктов 1 и 2 статьи 16 Федерального закона от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» [7];
понятия «поисково-спасательная операция (search and rescue operation; SAR operation)» четвертого абзаца преамбулы Международной конвенции по поиску и спасанию на море 1979 года [8] (далее – SAR-79) и соответственно – Руководства по международному авиационному и морскому поиску и спасанию (далее – МАМПС);
понятия «спасательная операция (salvage operation)» пункта «a» Международной конвенции о спасании 1989 года.
Каждый из перечисленных действующих нормативных правовых актов издан для достижения своих особых целей и имеет особый предмет правового регулирования – совокупность общественных отношений, обозначенных основным правовым понятием. Поэтому указанные правовые понятия (достаточно близкие по значению) объективно не могут быть полностью тождественными.
Термином понятия «ликвидация чрезвычайных ситуаций» Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ обозначены все виды осуществляемых на территории РФ неотложных работ, направленных на: поиск и спасение жизни людей; снижение размеров материальных потерь; снижение размеров ущерба окружающей среде; локализацию зон чрезвычайных ситуаций; прекращение действий опасных факторов; сохранение здоровья людей.
Термином понятия «поисково-спасательная операция» Федерального закона от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ обозначена осуществляемая во внутренних морских водах и в территориальном море РФ совокупность правомерных действий (как аварийно-спасательных работ, АСР, так и вообще любых других видов необходимых и неотложных работ, действий, мер и пр.), производимых в рамках единой морской операции и направленных на: поиск людей и/или аварийных судов; спасение жизни людей; спасение аварийных судов и буксировку аварийных судов.
Данным термином не обозначаются действия по подъему затонувших судов и грузов.
Термином понятия «поисково-спасательная операция (search and rescue operation; SAR operation) SAR-79 обозначена осуществляемая в морской среде совокупность любых правомерных действий, производимых в рамках единой морской операции и направленных на: поиск (обнаружение) людей, терпящих бедствие и спасение жизни этих людей (вызволение, оказание помощи и доставка в безопасное место).
Термином понятия «спасательная операция (salvage operation)» Международной конвенции о спасании 1989 года обозначены любые действия, предпринимаемые в судоходных или в любых других водах для: поиска судна, находящегося в опасности; спасения жизни людей; оказания помощи судну, находящемуся в опасности; спасения любого другого имущества, не прикрепленного постоянно и преднамеренно к побережью и находящегося в опасности, и фрахта на риске.
Частью 4 статьи 337 Кодекса торгового мореплавания РФ [9] сделано следующее изъятие из действия его правил: «Правила, установленные настоящей главой, не распространяются на: стационарные платформы или морские плавучие платформы, если такие платформы осуществляют в местах их расположения разведку и разработку минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр».
Соотношение между вышеперечисленными правовыми понятиями представлено в форме диаграммы (рис. 3).
Как было отмечено, отношения, связанные с оказанием помощи стационарным платформам или морским плавучим платформам (когда такие платформы осуществляют в местах их расположения разведку и разработку минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр) лишь частично охвачены правовым регулированием. При этом содержательным специальным нормативным регулированием охвачены только отношения, связанные со спасанием жизни людей. Налицо пробел специального нормативного регулирования, прежде всего отношений, связанных с оказанием помощи стационарным платформам или морским плавучим платформам, когда такие платформы осуществляют в местах из расположения разведку либо добычу минеральных ресурсов морского дна.
Восполнение показанного пробела нормативного регулирования целесообразно произвести посредством подзаконного, ведомственного и корпоративного нормотворчества. Для чего представляется целесообразным введение в нормативный и профессиональный оборот нового правового понятия «морская спасательная операция» (рис. 4), которое своим объемом охватывало бы все без исключения виды морского спасания.
При оказании помощи стационарным платформам или морским плавучим платформам, осуществляющим в местах их расположения разведку и разработку минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, объективно применяются все показанные на диаграмме рисунка 3 виды морского спасания. Поэтому ключевым понятием новых Правил («морская спасательная операция») должны быть охвачены не только морские спасательные операции по оказанию помощи этим платформам, но и все другие виды морских спасательных операций.
Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 167-ФЗ были внесены изменения в статью 5 «Виды аварийно-спасательных работ» Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» [5]. В частности, в дополнение к уже существующему определению (к дефинитивной норме) понятия «аварийно-спасательные работы» статьи 1 данного федерального закона («аварийно-спасательные работы – действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов») изданы дефинитивные нормы (определения) противофонтанных, поисково-спасательных и других видов аварийно-спасательных работ (далее – АСР). В соответствии с данными нормами все перечисленные виды АСР, помимо прочего, охватывают и «действия, направленные на поиск и спасение людей, материальных … ценностей».
В результате такого наслоения определений возникла неоднозначность уяснения нормативных предписаний закона о месте указанных действий в общей структуре АСР. Являются ли «действия, направленные на поиск и спасение людей, материальных … ценностей» самостоятельным видом АСР или только лишь составной частью противофонтанных, поисково-спасательных и других перечисленных видов АСР?
Возникшая неоднозначность уяснения указанных нормативных предписаний повлекла за собой и неоднозначность в определении границ сферы действия всей системы АСО. До внесения в федеральный закон [5] анализируемых изменений сферу действия системы АСО (хотя и не вполне корректно) можно было определить на основании лексической близости терминов «аварийно-спасательное обеспечение» и «аварийно-спасательные работы», отграничивая собственно спасательные действия от прочих действий. Сейчас же возникла дилемма: распространяется ли, в частности, сфера действия системы АСО на ликвидацию газонефтеводопроявлений, неуправляемого истечения пластовых флюидов (открытых фонтанов) и грифонообразования или нет?
Возникшую дилемму следует разрешить на основании коллизионной нормы пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «…Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Нормой пункта «a» статьи 1 Международной конвенции о спасании 1989 года установлена подлежащая в данном случае к применению следующая дефинитивная норма: ««спасательная операция» означает любое действие или деятельность, предпринимаемые для оказания помощи судну или любому другому имуществу, находящимся в опасности в судоходных водах или любых других водах». При этом в соответствии с общим смыслом статьи 16 данной международной конвенции действия или деятельность, составляющие спасательную операцию, включают также и действия по спасанию людей. Кроме того, в соответствии с общим смыслом второго и третьего абзацев преамбулы, а также пункта «d» статьи 1, подпункта «b» пункта 1 статьи 8, подпункта «b» пункта 1 статьи 13 и статьи 14 данной международной конвенции действия или деятельность, составляющие спасательную операцию, включают также и действия по предотвращению и/или минимизации причинения обусловленного аварией ущерба окружающей среде. Дефинитивная норма, установившая понятие «спасательная операция», является новеллой Международной конвенции о спасании 1989 года. Посредством данного понятия определены пределы применения правил данной международной конвенции и сферы морского спасания вообще, и, следовательно, системы АСО в частности. В соответствии с требованиями рассматриваемой дефинитивной нормы определяющими критериями отграничения данных сфер являются: факт нахождения в опасности объектов спасания и факт аварии судна или другого морского объекта.
Дефинитивная норма, как и любая другая установленная законодателем норма, является подлежащим неукоснительному выполнению предписанием. Применительно к системе АСО «Газпрома» и к рассматриваемой дефинитивной норме данное предписание заключается в обязательности использования в системе АСО «Газпрома» термина «спасательная операция» для обозначения любых действий по спасанию людей, по оказанию помощи судну или любому другому имуществу, находящимся в опасности, а также действий по предотвращению и/или минимизации причинения обусловленного аварией ущерба окружающей среде. Обязательность такого использования имеет безальтернативный характер.
Дефинитивной нормой пункта 3.1.2 Приложения к Международной конвенции по поиску и спасанию на море 1979 года понятие «спасание» определяется в качестве операции, осуществляемой с целью спасения лиц, терпящих бедствие на море. Для обозначения совокупности понятий «спасание» и «поиск» в конвенции использован специальный термин «поисково-спасательная операция». Участники конвенции не придали специальное значение термину «операция» (который они использовали для обозначения родового понятия в структуре анализируемой дефинитивной нормы). Поэтому значение данного термина в соответствии с требованиями норм статьи 31 Венской Конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) надлежит определить в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам данной конвенции в их контексте, а также в свете объекта и целей конвенции. В обычном (общепринятом, применимом специально лексическом) значении термином «операция» (на море) обозначается осуществляемая под единым руководством совокупность согласованных и взаимосвязанных по цели, задачам, месту и времени одновременных и последовательных действий разнородных сил и средств, проводимых по единому замыслу и плану.
Необходимо также заметить, что в прикладном аспекте действия и/или деятельность, обозначаемые как термином «поисково-спасательная операция», так и термином «спасательная операция» Международной конвенции о спасании 1989 года, можно разделить на две группы. К первой относятся непосредственные действия по поиску и спасанию аварийных объектов. Ко второй более обширной группе – разнообразные действия, деятельность, мероприятия по обеспечению возможности выполнения непосредственных поисковых и спасательных действий (т.е. действия и мероприятия всестороннего обеспечения).
Использование понятия «спасательная операция» в системе АСО «Газпрома» обусловливает необходимость определения его отношений с другими основными понятиями, использованными при разработке применимых стандартов «Газпрома».
Наиболее близким по содержанию к понятию «спасательная операция» является понятие «ликвидация чрезвычайных ситуаций» Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера» (редакция от 30.12.2008). Так же, как и спасательная операция, ликвидация чрезвычайных ситуаций состоит из непосредственных действий по ликвидации чрезвычайной ситуации, обозначенных термином «аварийно-спасательные работы», и деятельности по их всестороннему обеспечению, обозначенной термином «неотложные работы при ликвидации чрезвычайных ситуаций». Дефинитивные нормы обозначенных данными терминами понятий приведены в статье 1 Федерального закона [5]. Следует особо подчеркнуть, что своим объемом оба понятия охватывают только аварийно-спасательные работы и деятельность по их всестороннему обеспечению в условиях чрезвычайной ситуации (ЧС), в то время как спасательная операция может осуществляться также и вне зоны чрезвычайной ситуации, а также для минимизации ущерба от аварии морского объекта, которая не обусловила возникновение чрезвычайной ситуации.
Ликвидация чрезвычайной ситуации на море осуществляется в форме морской операции. В случае наличия в зоне ЧС находящихся в опасности объектов спасания одновременно осуществляется и спасательная операция. При этом во исполнение требований принципа единоначалия, установленного нормами статьи 3 Федерального закона [5] обе операции должны осуществляться под единым руководством.
Отношения по объему между понятиями «спасательная операция», «ликвидация чрезвычайных ситуаций», «аварийно-спасательные работы», «неотложные работы при ликвидации чрезвычайных ситуаций» и «противофонтанные работы» представлены в форме диаграммы на рис. 5.
В целях устранения показанной неоднозначности уяснения правового значения термина «аварийно-спасательные работы» целесообразно ввести в нормативный оборот новое правовое понятие «морские аварийно-спасательные работы». При этом необходимо отметить, что исторически сам термин «аварийно-спасательные работы» начиная с образования советской специализированной морской спасательной службы «ЭПРОН» 17 декабря 1923 года использовался только и исключительно в качестве специального термина морского спасания. Лишь в период активного законодательного нормотворчества в сфере ликвидации чрезвычайных ситуаций данный морской специальный термин был «позаимствован» (а фактически изъят) из сферы морского спасания. Образовавшийся вследствие такого изъятия пробел в понятийном аппарате морского спасания и предлагается восполнить посредством введения в оборот предлагаемого термина «морские аварийно-спасательные работы».
Необходимость актуализации и гармонизации понятийно-терминологического аппарата
Для предупреждения понятийных ошибок при разработке нормативных документов в сфере АСО необходим единый понятийно-терминологический аппарат, соответствующий нормам международного морского права. В настоящее время по причине произошедших изменений некоторых отдельных положений федеральных законов РФ в области защиты населения и территорий от ЧС, а также вступления в силу положений вновь заключенных международных договоров РФ часть действующих стандартов и рекомендаций «Газпрома» в области АСО целесообразно актуализировать. Сравнительный анализ стандартов «Газпрома» с нормативными актами международного морского права, законодательства и стандартов РФ показал, что в стандартах «Газпрома» в области АСО не учтен ряд основополагающих правовых и стандартизированных принципов и норм.
Понятийно-терминологический аппарат системы АСО «Газпрома». как своеобразный язык профессионального общения узкопрофильных специалистов, технологических разработок и нормотворчества должен прежде всего отображать процессы и явления, объективно существующие в сфере морского спасания, а не эфемерные, искусственно созданные мыслительные конструкты. Введение в профессиональный, технологический и нормативный оборот ошибочных понятий (так называемых «понятий с пустым объемом», не обозначающих реальные процессы и явления), равно как и неправильное определение отношений между понятиями, а также разоблаченная в настоящей статье подмена понятий рано или поздно неизбежно приведут к трагическим необратимым последствиям.
Кроме того, данный профессиональный язык должен быть понятен любому морскому спасателю, а не являться своеобразным «новоязом» узкого круга избранных.
Целесообразно унифицировать правила ликвидации ЧС в части морского спасания на основе норм SAR-79, Международной конвенции о спасании 1989 года и законов РФ, сформировать Единый правовой режим ликвидации ЧС в части морского спасания.
Необходимость оптимизации и актуализации системы стандартов и рекомендаций обусловлена:
- чрезмерным (более 20) количеством стандартов и рекомендаций «Газпрома» в области АСО морских объектов, содержащих отдельные дублирующие и противоречивые положения, что затрудняет их практическое применение;
- подменой понятия «морская спасательная операция» понятием «АСР», что обусловило выпадение из причинно-следственной цепи единственно возможной организационной формы продуцирования АСР (с необходимым для такого продуцирования всесторонним обеспечением, осуществление которого возможно только в организационных рамках морской спасательной операции), образованием отмеченного понятийного разрыва и, как следствие, невозможностью эффективного достижения декларируемых целей АСО «Газпрома»;
- отсутствием требований к осуществлению научно обоснованных процедур по преодолению неопределенности при МСО и квалификационных критериев для привлекаемых экспертов;
- отсутствием правильного, опробованного на практике и научно обоснованного алгоритма принятия решения на МСО в ситуации неопределенности;
- отсутствием национальных стандартов к системе АСО (поскольку в МСО могут принимать участие аварийно-спасательные службы, АСС, и аварийно-спасательные формирования, АСФ, различных ФОИВ, для которых корпоративные стандарты и рекомендации «Газпрома» не имеют нормативного значения).
Необходимость введения в нормативный и профессиональный оборот понятия «морская спасательная операция» подтверждается также и тем, что практика освоения морских нефтяных и газовых месторождений обусловила и инициировала разработку национальных стандартов ГОСТ Р 58214–2018 «Морские логистические операции», ГОСТ Р 58772–2019 (ИСО 19901-6:2009) «Морские операции». Содержанием нормативного регулирования логистических и морских операций являются требования к их планированию и осуществлению в целях выполнения различных видов работ: транспортных, погрузочных, подъемных и др.
Введение в нормативный и профессиональный оборот понятия «морская спасательная операция» создаст необходимые условия для давно назревшей разработки аналогичных стандартов и правил и для морских спасательных операций, являющихся в действительности хотя и специфической, но все же частной разновидностью морских операций.
«Морская спасательная операция» – любое действие или деятельность, предпринимаемые для спасания людей, судов (включая стационарные или плавучие платформы или морские подвижные буровые установки, когда такие платформы или установки осуществляют в местах их расположения разведку, разработку или добычу минеральных ресурсов морского дна) или любого другого имущества, находящихся в опасности в судоходных водах или любых других водах, иных имущественных и нематериальных интересов РФ, а также действия по предотвращению или уменьшению ущерба окружающей среде.
По форме реализации морская спасательная операция представляет собой совокупность согласованных и взаимосвязанных по цели, задачам, месту и времени одновременных и последовательных действий, аварийно-спасательных и других работ, проводимых по единому замыслу и плану разнородными силами и средствами, мобилизованными добывающей корпорацией, ее дочерними организациями (ДОО), а также силами и средствами взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ РФ), нацеленных на спасание на море людей и судов (включая стационарные или плавучие платформы или морские подвижные буровые установки).
Морская спасательная операция продуцируется АСО, рассматриваемым по отношению к ней в качестве порождающей системы, и как система следующего (оперативного) уровня непосредственно продуцирует основную часть АСР.
Заключение
- Существующие стандарты и рекомендации системы АСО «Газпрома» в неполной мере соответствует современным требованиям, российскому законодательству и нормам международного морского права.
Изъятие из смыслового понятийного ряда системы АСО «Газпрома» понятия «морская спасательная операция» и использования вместо него понятия «аварийно-спасательные работы» является ключевым недостатком стандартов и рекомендаций системы АСО «Газпрома». Вследствие чего образован понятийный разрыв между декларируемыми целями АСО «Газпрома» и практической организацией действий по достижению этих целей.
- Реальную угрозу для государственных и корпоративных интересов представляют как продолжающееся действие, так и введение в нормативный оборот новых стандартов с ошибками в понятийном аппарате, организации управления спасательными силами и средствами, порядке подчиненности и др.
Наличие таких стандартов приносит больший вред, чем вообще отсутствие каких-либо стандартов, поскольку исключает даже случайную возможность принятия верных решений и выполнения правильных действий (в случаях их противоречия ошибочным нормативным предписаниям).
- В историческом аспекте упорное использование в действующих стандартах «Газпрома» термина «аварийно-спасательные работы» вместо действительно необходимого понятия «морская спасательная операция» является рудиментом эпохи случайного спасания, оставшейся в 19 веке. Тогда случайно оказавшееся в зоне проведения АСР транзитное торговое судно действительно не несло особых целевых спасательных издержек, а попросту выполняло посильные для него простейшие АСР (подбор людей с поверхности воды, подача буксира и др.). Осуществления какого-то особого всестороннего обеспечения (а значит и развертывания МСО) при выполнении таких простейших АСР в 19 веке не требовалось.
Однако при спасании морских платформ различного типа – самом технологически сложном виде современного морского спасания применение такого подхода давно ушедшей эпохи случайного спасания неприемлемо.
- В логическом аспекте использование в действующих стандартах «Газпрома» термина «аварийно-спасательные работы» вместо действительно необходимого – «морская спасательная операция» – является опасной подменой понятий. Такая подмена понятий автоматически выводит из сферы принятия решений соответствующих руководителей «Газпрома» многочисленные и фактически существующие в сфере АСО ситуации неопределенности. Данные ситуации, как и скрытые навигационные опасности либо морские мины, объективно проявляются лишь в момент причинения ими неприемлемого вреда.
Таким образом, издание стандартов в области АСО без учета необходимости планирования и проведения МСО в принципе не может привести к построению эффективной, функциональной и надежной системы АСО «Газпрома» в современных условиях.
